DESCENTRALIZACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL
Gobernanza costera en México
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Primera edición: 2008
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ISBN 978-1-55250-429-1 (IDRC e-libro)
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Impreso en México / Printed in Mexico
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Si bien esta publicación trata de la descentralización en una región particular de México, la península de Yucatán, se inscribe dentro de las intervenciones a una escala mucho más amplia que siguieron a la Conferencia de Río de Janeiro en 1992. Para el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) la investigación orientada hacia la resolución práctica de problemas de manejo y go-bernanza constituye un eje central que ha sido aplicado en varios países de América Latina, África y Asia, y continúa siendo parte integral de sus esfuerzos a futuro. Este enfoque internacional y comparativo indica que desde su inicio la presente publicación, además de profundizar un tema importante en el contexto ambiental y político mexicano, busca atraer lectores provenientes de horizontes más amplios.
De hecho, sin negar la especificidad del caso yucateco, el proceso de descentralización que está tomando forma en su gestión ambiental tiene un gran valor ilustrativo tanto desde un punto de vista analítico como práctico. El primer punto a destacar es que con una población que sobrepasa los 100 millones de habitantes, repartidos en sub-regiones caracterizadas por fuertes desigualdades, México ha sido un país fuertemente centralizado durante muchas décadas. La llegada relativamente reciente de un pluralismo político y de nuevas alianzas con la sociedad civil ha generado dentro del aparato administrativo varias iniciativas de descentralización, cuyos estudios y análisis, ya numerosos por parte de autores nacionales, subrayan con eficiencia la necesidad de tomar en cuenta las particularidades regionales y locales. Se encuentran en este nivel general muchas lecciones que podrían ser aplicadas en otros contextos económicos y políticos, y en las cuales el tema de la descentralización sigue siendo un proceso experimental.
Por otra parte, esta publicación busca llamar la atención sobre una dimensión sumamente importante cuando se trata de descentralización: los vínculos e intercambios entre administradores e investigadores y con las poblaciones locales, sea a nivel de municipios o de comunidades. Si los primeros, por definición, tienen un mandato de planeación a nivel nacional, los demás pueden entrar con más detalles en temáticas regionales o sectoriales, muchos de ellos trabajando a niveles locales dentro de las ONGS. Esta publicación advierte a la vez las dificultades y las ventajas de promover una colaboración más fuerte entre estas personas que laboran en instituciones y a escalas diferentes. En otras palabras, si la descentralización presupone, a nivel político, una cierta delegación de poder y de recursos financieros del centro hacia la periferia con acuerdos o compromisos legales, debería prevalecer una orientación similar entre los encargados de su factibilidad y aplicación en contextos o sectores dados. Reuniendo investigadores de instituciones federales y estatales y de centros universitarios, esta publicación representa una ocasión ideal para profundizar en las redes de comunicación que presupone un proceso de descentralización y sobre todo evaluar sus costos de transacción.
No podemos terminar este prefacio sin mencionar el apoyo finaciero y logístico de la Rectora de la Universidad Autónoma de Campeche Mtra. Adriana del Pilar Ortiz Lanz, y especialmente la contribución de Jorge Gutiérrez del Centro EPOMEX-UAC por su trabajo de edición. Al Dr. Ivan Ortega, Director del CINVESTAV-Mérida. Agradecemos también al CIID-Canadá y a su representante, Dr. Brian Davy, por haber iniciado varios proyectos de manejo costero en la Península de Yucatán en los últimos años. Agradecemos la importante contribución de Leila Khafash en la coordinación y comunicación con los autores de esta publicación. A Isela Rodríguez por la corrección de estiloa los capítulos. A Nidia Echeverría por su apoyo logístico y a la maestra Julia Carabias por su contribución para el prólogo y contraportada de este libro
Yvan Breton
La creciente complejidad de las agendas nacionales ambientales, cada vez más vinculadas con los temas del desarrollo económico y social, ha ido paulatinamente dificultando su gestión y las formas convencionales de administración están quedando rebasadas. La falla de los gobiernos para atender las demandas de la población, la falta de credibilidad por la distancia entre gobernantes y gobernados, la ineficiencia e incapacidad, la escasez de recursos humanos y económicos, la falta de transparencia e incluso la corrupción, así como los excesos de intervencionismo político, entre otros factores, han ido debilitando a los gobiernos centrales y obligado a transitar hacia nuevos esquemas más incluyentes.
Por otro lado, crece la presión de una sociedad plural, cada vez más organizada, que demanda formas más participativas de gobernar, así como espacios y mecanismos para influir en la planeación, evaluación y seguimiento de las políticas públicas y en la toma de decisiones.
La gobernanza ambiental reconoce que el gobierno no es el único agente que debe responsabilizarse de la gestión de los problemas ambientales sino que la solución está en hacerlo junto con la sociedad. Este reconocimiento ha generado la aparición de diversos mecanismos de participación privada y social para involucrarse en los temas de la agenda pública ambiental. Gobernar consiste hoy en crear interdependencia entre los actores públicos y privados, políticos y civiles de una sociedad.
Estos enfoques más incluyentes, que acercan a gobernantes y gobernados en la toma de decisiones, requieren forzosamente trasladar parte del proceso de toma de decisiones a los niveles locales, pero siempre regido bajo los preceptos de las normas y políticas nacionales que garanticen que los intereses de la nación deben anteponerse a los intereses locales.
Este proceso implica el fortalecimiento de las capacidades regionales para definir sus propias modalidades de desarrollo, reflejando la diversidad biológica, social, política y económica de cada región. Es mucho más que la delegación de poder o la transferencia de funciones. Se trata de consolidar la gestión de las autoridades locales para que cuenten con las facultades y atribuciones necesarias para conducir el desarrollo regional sustentable, en concordancia con las políticas nacionales de desarrollo sustentable.
La descentralización implica una mejor distribución de competencias y por ello la transferencia a las instancias locales de responsabilidades que antes estaban asignadas a la Federación, sin que la autoridad nacional pierda su carácter rector de la política nacional. Esta simple definición genera complejos y tensos equilibrios, y tiene límites que reflejan los riesgos de distribución de funciones y capacidad de decisión.
La legislación mexicana ha avanzado mucho en la última década sobre este tema. De hecho fue uno de los ejes centrales de la reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de 1996. Sin embargo, la descentralización en materia ambiental está aún en proceso y ha sido un tránsito lento y difícil por muchos factores, entre ellos, por la necesidad de incrementar las capacidades locales, institucionales, normativas, financieras y humanas para desempeñar las nuevas funciones, a lo cual se suma la reticencia de las autoridades centrales de perder poder.
El tema se hace más complejo cuando se trata de la gestión de espacios geográficos en donde se carece de políticas claras. Este es el caso de las zonas costeras, espacios de gran fragilidad y productividad, cada vez más poblados y con intereses opuestos entre la conservación y el desarrollo. Las fuertes presiones de desarrollo, turístico, pesquero y la actividad petrolera, se enfrentan a la necesidad de conservar estos espacios indispensables por su importancia biológica y ecológica, ya que generan servicios ambientales que rebasan el interés de la población local, hasta el ámbito nacional y mundial. Estos espacios, pese a su importancia nacional estratégica, han carecido de una política integral clara de desarrollo sustentable y se han normado de manera sectorial, en algunos casos de manera sobreregulada y en otro con una completa carencia de normatividad.
Sin duda, la gobernanza de las zonas costeras requiere de los procesos mencionados de involucramiento de los actores locales, de la participación responsable de la sociedad organizada, y de la descentralización a las autoridades locales. Y es en estos espacios en donde los procesos se enfrentan en un sinnúmero de conflictos. Por un lado, la definición de las atribuciones federales y locales en áreas tan estratégicas, incluso de seguridad nacional, sujetas a fuertes presiones, y por otro, la falta de acompañamiento de verdaderos procesos de participación local. Es muy común que la descentralización de la federación a las autoridades estatales, no vaya seguida de la descentralización de las autoridades estatales a las municipales. Y también lo es que las disposiciones de los municipios se enfrenten a las normativas de la federación, como ocurre entre los ordenamiento ecológicos y los ordenamientos territoriales.
Recientemente la SEMARNAT dio a conocer la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México, en donde se señalan las estrategias para la conservación y uso sustentable de los mares y costas. Esta política, surgida de un esfuerzo articulador y de creación de consensos entre los diferentes sectores, pretende ordenar las actividades antropogénicas desde la perspectiva de la seguridad de los ecosistemas, la protección civil de los habitantes y la conservación de los bienes económicos de las zonas costeras.
La descentralización en las zonas costeras es uno de los temas de la agenda pública ambiental más complejos, pero encuentra en las tendencias actuales condiciones favorables para avanzar.
Es en este contexto que la obra que aquí se presenta “Descentralización y Manejo Ambiental. Gobernanza Costera en México”, constituye una importante aportación de sistematización, análisis y generación de orientaciones para mejorar las políticas públicas, tal y como ha caracterizado a los trabajos que coordina el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo.
Esta es una obra con un enfoque interdisciplinario en donde concurren visiones, marcos conceptuales y metodologías de las ciencias sociales y naturales, no como una suma de disciplinas, sino como una forma de entendimiento de estos sistemas complejos. En sus diez y seis capítulos organizados en cuatro partes, los autores abordan desde los contextos más generales de la descentralización, sus conceptos, alcances, riesgos, situación global y requisitos, hasta las múltiples formas que adquieren los procesos de descentralización sectoriales y los conflictos que surgen en la gestión de la pesca, turismo, y actividad petrolera.
Asimismo, analiza diferentes experiencias de descentralización hacia los niveles municipales, de participación social y del rol de los centros de investigación, y relata las graves contradicciones que se han presentado entre el desarrollo y la conservación, por cierto aún no resueltas, como en el caso de la Costa Maya de Quintana Roo. Hace referencia también a la crítica situación de no tener los mecanismos adecuados para que el conocimiento que generan las instituciones de investigación influya en la toma de decisiones de las políticas públicas. Es un libro que refleja la pluralidad de pensamientos en este tema y por ello es muy enriquecedor.
Los editores Julia Fraga, Guillermo Villalobos, Sabrina Doyon y Ana García cierran con un capítulo esplendido, que logra una excelente síntesis y que sus autores, modestamente, lo refieren como conclusiones, cuando realmente son recomendaciones o, al menos, orientaciones. El capítulo, cuyo título ya de por sí es muy sugerente “De panaceas a esfuerzos reflexivos sobre la descentralización y los procesos de gobernanza costera”, sistematiza muy bien los puntos nodales del tema de la descentralización en estas zonas frágiles, complejas y abandonadas por la gestión pública, como son las zonas costeras.
El tema sin duda debe seguir madurando, no es un capítulo cerrado. Ni siquiera están claramente definidos todos los límites de la descentralización para garantizar la integridad de la nación, de las políticas nacionales y del funcionamiento de la naturaleza, que no reconoce fronteras geopolíticas. Esta obra aporta lecciones muy enriquecedoras que deben ser tomadas en cuenta en la planeación, diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas locales de las zonas costeras. Sin embargo, sus alcances no se limitan a la Península de Yucatán, su valor radica en que son lecciones que sirven para el análisis de las políticas de las zonas costeras del país, por supuesto con las particularidades de cada región, y para las políticas de descentralización en general.
Julia Carabias
Alfredo Arellano Guillermo.
Manejo de áreas naturales protegidas. CONANP-Península de
Yucatán. Yuri Balám.
Antropología social. Universidad de Quintana Roo.
Eduardo Batllori San
Pedro Biología-hidrología. CINVESTAV-Mérida.
Agnes Blais.
Antropología social. Département d’Anthropologie-Université Laval.
Yvan Breton.
Antropología social. Département d’Anthropologie-Université Laval.
Bonnie Campos.
Antropología social. Universidad de Quintana Roo.
Julia Carabias Lillo
Biología, políticas públicas. El Colegio de México.
Teresa Castillo
Sociología. CINVESTAV-Mérida
Juan Córdoba y Ordóñez
Geografía. Laboratorio de Análisis Geográfico, Departamento de Geografía
e Historia-Universidad Complutense de Madrid
Brian Davy.
Biología, acuacultura, políticas de desarrollo. IISD-Canadá.
Federico Dickinson.
Antropología física. CINVESTAV-Mérida.
Sabrina Doyon.
Antropología social. Département d’Anthropologie-Université Laval.
Jorge Euán Ávila.
Dinámica espacial de la zona costera. CINVESTAV-Mérida.
Julia Fraga.
Antropología social. CINVESTAV-Mérida.
Ana García de Fuentes.
Geografía. CINVESTAV-Mérida.
Sergio Graf.
Biología. Consultor independiente.
Andréanne Guindon.
Antropología social. Département d’Anthropologie-Université Laval.
Patricia Guzmán Amaya.
Biología. Instituto Nacional de la Pesca, SAGARPA
Cristina Jaber Monges.
Administración pública. INPLAN-Carmen
Catherine Leblanc.
Antropología social. Département d’Anthropologie-Université Laval.
Cauahtemoc León
Biología, políticas públicas. Consultor independiente
María de los Ángeles Liceaga.
Dinámica espacial de la zona costera. CINVESTAV-Mérida.
Ramón Martínez Beberaje.
Sociología. Universidad Autonoma del Carmen.
Guadalupe Mexicano-Cíntora.
Biología pesquera. CINVESTAV-Mérida.
Carmen Monroy García.
Biología pesquera. CRIP-Yucalpetén, INP-SAGARPA.
Gabriela Morales-García.
Biología pesquera. CRIP- Yucalpetén, INP-SAGARPA.
Teresa Munguia.
Antropología social. Consultora independiente
Gerardo Palacio Aponte.
Geografía física. Centro EPOMEX-Universidad Autónoma de Campeche
Silvia Salas Márquez.
Biología y manejo de recursos naturales. CINVESTAV-Mérida
Ligia Sierra.
Antropología social. Universidad de Quintana Roo, México
José Sosa.
Sociología. Consultor independiente.
Ana Priscila Sosa Ferreira.
Antropología social. Fideicomiso del Caribe, Quintana Roo, México.
Verónica Ríos Lara.
Biología pesquera. CRIP- Yucalpetén, INP-SAGARPA.
Evelia Rivera Arriaga.
Manejo costero y política marina. Centro EPOMEX-Universidad Autónoma
de Campeche
Rafael Robles de Benito.
Biología, políticas públicas. Consultor independiente-Ceiba A.C.
Guillermo J. Villalobos.
Ecología y manejo de ecosistemas. Centro EPOMEX-Universidad Autónoma
de Campeche
Javier Villegas Sierra.
Sociología. Universidad Autónoma del Carmen.
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Brian Davy e Yvan Breton
Desde su creación en 1970, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) ha priorizado las investigaciones que buscan soluciones prácticas para mejorar las condiciones de vida de los pobres en el mundo, especialmente en países en vías de desarrollo. Estas acciones han dado lugar a numerosas iniciativas en las que el acceso a los recursos naturales y su conservación constituyen temas de investigación analizados con enfoques cada vez más interdisciplinarios. Es dentro de este contexto que el CIID, de acuerdo a su criterio de reevaluar y ajustar periódicamente sus estrategias y tomar en cuenta los cambios económicos y políticos en varios países, estableció en 2005 un nuevo programa llamado Pobreza rural y medio ambiente (PRM).
De los habitantes más pobres del planeta, más de 900 millones viven en zonas rurales. Aunque cuentan con los derechos, conocimientos y capacidades técnicas necesarios para explotar los recursos naturales, a menudo carecen del apoyo político necesario para mantener el acceso a las áreas productivas y para enfrentar la competencia creciente de otros productores. Esta es una de las razones por las cuales dentro del PRM, instancias como el CIID buscan fortalecer el papel de la investigación en el establecimiento de políticas nacionales de asistencia a personas que viven en ecosistemas frágiles y en deterioro. La pobreza creciente que caracteriza a muchos países latinoamericanos afecta seriamente sus niveles de seguridad alimenticia, así como sus posibilidades de tener acceso al agua corriente y de obtener ingresos satisfactorios. Una alternativa para paliar esta situación negativa es la promoción de investigaciones-acciones participativas que puedan reforzar la colaboración entre varios usuarios, sean productores directos, investigadores o administradores.
La reciente iniciativa de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en el sentido de establecer un programa de acción regional en la Península de Yucatán -programa cuyos ejes más importantes son la descentralización y la búsqueda de una mayor colaboración con la ciudadanía-, representa un ejemplo significativo de las iniciativas que busca promover el CIID en sus programas. Por otro lado, además de estar en continuidad con algunos proyectos realizados anteriormente en el Caribe, especialmente aquellos que contaron con la significativa colaboración de investigadores de Yucatán y que versaron sobre la gestión comunitaria de los recursos naturales, esta publicación aspira a servir de base comparativa para proyectos similares llevados a cabo en otras regiones latinoamericanas y a escalas mayores. El énfasis puesto en el concepto de descentralización corresponde a una orientación básica promovida a nivel mundial en varios programas del CIID.
De hecho, la descentralización llegó a ser una orientación sumamente importante en la gobernanza y el manejo en muchos países. En México existe una tendencia creciente a experimentar con políticas de descentralización (y de desconcentración). Pero, como lo subrayan ciertos autores (Ribot et al., 2006; Aide y Grau, 2004), a nivel mundial es evidente que hasta el momento la descentralización no ha dado los resultados esperados en términos de eficacia y de equidad. Para el caso de México es posible emitir una afirmación similar en lo que se refiere a la distribución del agua, que ha sido un proceso difícil y poco exitoso (Wilder y Lankao, 2006). En general, no es fácil obtener información confiable sobre la descentralización. No cabe duda que con sus ecosistemas particulares y ricos, con la influencia aún evidente de la cultura maya y con la presencia de nuevas actividades económicas tales como la extracción petrolera y el turismo internacional, la Península de Yucatán representa un lugar significativo para el estudio de algunos de los cambios ligados a la descentralización.
En este sentido, es importante promover la utilización de sistemas de pensamiento que combinen los conceptos de adaptación, resiliencia y organización comunitaria1
1 Para más detalles véase el sitio siguiente : http://www.resilliance.org/564.php
(Ollsen et al., 2004). Hemos visto en muchos de los casos en los que hemos intervenido, por ejemplo, que el proceso de autoorganización frecuentemente empieza con la perspectiva de modificar el sistema socio-ecológico como una respuesta a eventos mayores derivados de desastres naturales, conflictos o nuevas agendas. Tal visión es normalmente desarrollada en colaboración con los miembros de la comunidad así como con otros usuarios. La incitación al cambio (incentivos anticipados) motiva a la comunidad para la búsqueda de nuevos y diferentes objetivos. Cuando aparece una nueva oportunidad (del medio institucional, de colaboración o de capacitación), una o más personas claves (líderes) empiezan a movilizar los recursos disponibles y la energía necesaria (infraestructura, fondos, información) para desarrollar el proyecto.
Tomando en cuenta lo anterior, estamos convencidos de la gran necesidad de promover, junto con actores claves para el proceso, discusiones más elaboradas sobre la descentralización. Tenemos la impresión de que existen todavía carencias e intercambios limitados entre los investigadores de las ciencias sociales y naturales y los agentes de gobierno involucrados en la descentralización. Nuestra hipótesis de trabajo es que el actual ecosistema seguirá deteriorándose y que persistirán los conflictos, la competencia creciente y el libre acceso a los recursos. Es importante, entonces, ver esta publicación como un propulsor reflexivo que busca ahondar en estos aspectos.
En las líneas siguientes examinaremos, en primer lugar, cómo el CIID (2005) ha tratado de comprender y de guiar las políticas de desarrollo en varios países. En segundo lugar, discutiremos acerca de las etapas que consideramos importantes para la promoción de cambios en la gobernanza, y precisaremos cómo parte de esta investigación puede aportar algunos indicadores en este sentido. Concluiremos esta sección subrayando el potencial valor ilustrativo de la Península de Yucatán en lo que se refiere a estas iniciativas.
Como agencia canadiense involucrada en el desarrollo internacional desde hace algunas décadas, el CIID ha experimentado varias fórmulas de interacción con investigadores y poblaciones locales en diferentes partes del mundo. Siendo un proceso iterativo, no todas las acciones emprendidas dieron lugar a resultados positivos. Sin embargo, estas experiencias siguen sirviendo como base de retroalimentación sobre la cual el CIID trata de ajustarse a un mundo cambiante y de definir herramientas de intervención que podrían responder mejor a las aspiraciones de los países y grupos con los que trabaja. La visibilidad creciente de términos tales como descentralización y gobernanza tiene ahora una influencia indiscutible en la elaboración de nuevos programas.
La gobernanza ambiental y la descentralización refieren a las estructuras (regímenes de manejo), las formas organizacionales (por ej.: equipos de investigadores rurales, asociaciones de usuarios de agua), los procesos (por ej.: diálogos entre usuarios) y los actores y reglas (derechos de acceso y límites) que determinan cómo los recursos naturales son manejados a nivel internacional, nacional y local.
Los enfoques de usuarios múltiples buscan mantener la participación, identificando, discutiendo y resolviendo los retos ambientales para todos los afectados por estos desafíos. Enfoques tales como el análisis de usuarios2 son frecuentemente utilizados para incrementar las oportunidades de participación de los actores sociales en los procesos de decisión para el manejo de recursos comunes, particularmente el agua, los pastos y las pesquerías.
Esta línea de investigación también promueve actividades de investigación en el marco de un programa convergente del CIID (2007), a saber, el programa Aprendizaje social, el cual consiste en una serie de experimentos con diversas políticas, prácticas, formas organizacionales e instituciones.
Sus áreas específicas de investigación son:
• Los límites-oportunidades para los usuarios múltiples en términos de la participación efectiva en una buena gobernanza ambiental.
• Arreglos institucionales alternativos que promuevan una gobernanza ambiental más efectiva (lo que incluye la descentralización, la privatización y otras reformas).
• Los costos-beneficios de enfoques de usuarios múltiples.
• Opciones y necesidades de los usuarios múltiples en términos de su influencia sobre las políticas ambientales a varias escalas.
• Acción colectiva para el manejo sustentable del medio ambiente, por ejemplo, un manejo adaptativo.
• Desarrollo, prueba y adopción de herramientas y sistemas de monitoreo para comprender mejor las dinámicas de los ecosistemas y de la pobreza ambiental, y para incrementar la capacidad comunitaria para enfrentar estos problemas.
2 Véase el sitio siguiente: http://www..sas2.net/.
La lista que precede subraya que el aprendizaje social puede ser un proceso complejo que requiere muchos esfuerzos de coordinación y que está estrechamente ligado a la promoción de una buena gobernanza. Veamos en las líneas que siguen algunos ejemplos.
El trabajo de investigación realizado con anterioridad en Santa Lucía, Gran Caribe (Smith y Walters 1991) y en Nicaragua (Christie et al., 1993) dio lugar a una serie de proyectos adicionales, uno de los cuales consistió en la elaboración del libro La Gestión Comunitaria de los Recursos Costeros en el Gran Caribe (Breton et al., 2006). A este trabajo le siguieron otras iniciativas de investigación en el este del Caribe, y en Brasil y Perú en una segunda fase.
En Asia, el CIID ha promovido un gran número de proyectos durante los últimos 20 años, empezando con la Red Asiática de Investigaciones en Ciencias Sociales sobre la Pesquería (Pomeroy, 2007), además de una serie de proyectos de gestión comunitaria de los recursos naturales en Filipinas3, Camboya (Nong y Marschke, 2006), Vietnam, Indonesia y Sri Lanka.
Por otra parte, podemos profundizar en algunas de las acciones emprendidas en Camboya. La investigación-acción empezó ahí hace casi 12 años mediante varios proyectos realizados en áreas costeras y montañosas. Se trata de un caso interesante de descentralización puesto que este país ha promovido recientemente un sistema de gobernanza participativa que ofrece la oportunidad de la gestión comunitaria en el sector pesquero (también en la gestión forestal), en el cual iniciativas de co-manejo están tomando forma. Más del 85% de la población de Camboya depende de este importante y crítico recurso. Desafortunadamente, éste ha disminuido considerablemente durante la década de los noventa4. Hasta el año 2001, el manejo de los recursos naturales en Camboya se apoyaba en un sistema de gobernanza centralizado, en el cual los ricos recursos pesqueros (que incluyen el muy productivo lago de Tonle Sap
3 Para más detalles véase también: E. M. Ferrer 2003, Historical overview of community-based coastal resources management. Paper presented at the CBNRM Festival june 2-4, 2003. Subic, Philippines.
4 Véase CBRM Learning Institute 2005 (http://www.cbnrmli.org/english.html); y para un resumen reciente: Nong y Marshcke en Tyler (2006).
y los ríos asociados Mekong y Bassac) eran administrados a través de un sistema de lotería. Empero, de modo sorpresivo, en 2001 el primer ministro decidió cambiar de sistema y dar el 50% de las zonas implicadas a grupos comunitarios (Ratner, 2006).
Si bien surgieron algunas discusiones aisladas sobre el co-manejo o la gestión comunitaria de los recursos, existían pocas habilidades o enfoques legales de gober-nanza. Durante los últimos 5 años, el gobierno ha trabajado de manera activa para promover esta nueva orientación. Estableció un marco legal que incluye un sub-decreto nacional para el sector pesquero y forestal y creó una oficina de desarrollo comunitario en su Departamento de Pesca, además de que promueve la pesca comunitaria en lugares seleccionados dentro del país. Por ejemplo, estadísticas recientes sobre el sector pesquero registran que se han creado más de 500 grupos comunitarios y que la exigencia de facilitar este proceso está creciendo exponencialmente a medida que la nueva orientación se conoce mejor. Sin embargo, no cabe duda que el gobierno no estaba bien preparado para este cambio de política, de suerte que el Departamento de Pesca, tanto a nivel nacional como provincial, ha tenido que realizar grandes esfuerzos para responder a la demanda. Esta situación tiene varios aspectos negativos, pues muchas pesquerías comunitarias se han formado careciendo de una base legal, un territorio bien delimitado y un plan de manejo o de áreas de conservación designadas (CFDO, 2006). Empero, es importante recordar que no obstante que en años anteriores parte del trabajo del CIID empezó a escalas reducidas y en lugares aislados, actualmente son evidentes ciertos progresos. Esto debe ser visto, entonces, como un proceso a largo plazo. La mayoría de los rezagos se deben a las limitadas capacidades de las comunidades para emprender las etapas legales incluidas en el reciente decreto gubernamental (CFDO, 2006), y a los limitados medios del Departamento de Pesca para darles un apoyo y soporte eficiente.
Con todo, podemos destacar algunos hechos positivos a propósito de la consolidación de una gobernanza costera participativa.
1.- El desarrollo de una serie de opciones prácticas para promover una gobernanza ambiental a varias escalas y en varios sectores. La organización y capacitación comunitaria es uno de los resultados más importantes. La organización comunitaria a escala local ha sido muy efectiva para transferir preocupaciones locales a niveles más altos, en un proceso que creó un contexto favorable para la búsqueda del cambio. Estas plataformas organizadas sirven como “espacios de diálogo o de aprendizaje” que permiten a tales grupos comunitarios solicitar asistencia a niveles de gobierno más elevados (distrital o provincial, por ejemplo) y, por lo tanto, experimentar con varias opciones para la mejora de su sistema ecológico y social. Este enfoque de experimentación permite probar técnicas de mejoramiento de los recursos (por ej.: replantar manglares), téc nicas que incrementan las capturas de pescado, y que son útiles para muchos otros bienes públicos en términos del mejoramiento general del medio ambiente del Santuario Salvaje de Peam Krasoap (Marschke, 2003). Hemos visto que estas plataformas pueden ocasionar tanto fracasos como éxitos. La plataforma de Camboya, por ejemplo, experimenta varios tipos de actividades económicas con un éxito “mínimo”, pero mantiene cierta continuidad a pesar de los retos. Con el esfuerzo de los gobiernos nacionales y provinciales, el trabajo de mejoramiento de la base de recursos ha sido reduplicado exitosamente en varios lugares vecinos, tales como la región de Binangonan en Filipinas, la laguna de Tam Giang, cerca de Hue en Vietnam, y en otros lugares de Camboya. Una vez establecidas y en funcionamiento, estas comunidades de “aprendizaje” emprenden otras actividades, tales como la reducción del uso de técnicas ilegales de pesca.
2.- El papel y las responsabilidades de algunos usuarios involucrados en la gobernanza ambiental son más claros. En todo caso, es necesario modificar primero el rol de los usuarios y el del gobierno. Esta etapa de capacitación es crítica para los pasos siguientes, y frecuentemente exige la asistencia de un agente externo de cambio (una ONG o una agencia gubernamental) para facilitar el comienzo, asegurar la formación e incluso buscar recursos financieros modestos y de otro tipo. Un buen ejemplo de un cambio significativo es el del personal de la Secretaría del Medio Ambiente, que anteriormente intervenía como instancia de control y autoridad, y ahora se apoya en mecanismos más descentralizados, los cuales facilitan las discusiones. De hecho, algunos observadores externos han mencionado que tanto a nivel provincial como local, el personal de la Secretaría del Medio Ambiente desempeña en la actualidad un papel más parecido al de una ONG que al de las agencias de gobierno.
3.- Es posible comprender mejor los costos y beneficios de la gobernanza participativa. Uno de los mayores problemas ligados a muchos de estos enfoques reside en los crecientes costos de transacción. Los ejecutores de los proyectos no han sido capaces de medir de manera cuantitativa estos factores, aunque algunos indicadores cualitativos sugieren que la mayoría de los grupos comunitarios piensan que los beneficios obtenidos con las actividades mencionadas sobrepasan los costos, que son cada vez más altos. Es innegable que los costos han crecido (la mayoría de los costos corresponden a los encuentros y las sesiones de trabajo con los representantes del gobierno). Al respecto, en Camboya se está emprendiendo actualmente un estudio cuantitativo de largo plazo.
4.- Los usuarios locales y las autoridades gubernamentales respaldan con mayor fuerza la gestión comunitaria en ecosistemas frágiles y marginales. Por ejemplo, los Comités de Manejo del Pueblo, que se valen del trabajo de sus miembros, han sido muy exitosos en la reforestación de manglares en áreas degradadas por la fabricación de carbón (Marschke y Nong, 2003). Los comités de monitoreo del pueblo confirman que los habitantes ven ahora de manera clara los beneficios derivados de estos esfuerzos, y no únicamente en lo que concierne al mejoramiento de los ecosistemas deteriorados sino también a la reducción de las causas de esta degradación. No cabe duda que todo esto tiene un impacto positivo sobre la seguridad alimenticia y los ingresos de los habitantes.
Nos parece útil tratar de vincular el trabajo hecho junto con varias organizaciones que colaboran en esta publicación con el de otros grupos que han logrado conseguir buenos resultados en la promoción de enfoques de gobernanza. Esto servirá de base de discusión para el capítulo conclusivo, donde haremos un balance de los resultados obtenidos por los investigadores en ciencias sociales y naturales de la Península de Yucatán sobre el programa de gobernanza costera y descentralización.
Una pregunta retórica podría ser planteada: ¿Qué haríamos si una agencia importante de desarrollo nos diera varios millones de dólares para el diseño de un mejor sistema de manejo? Por el momento, nos parece que no sabemos bien cómo debe ser una gestión comunitaria exitosa de los recursos acuáticos. En este sentido, tal vez sea mejor admitir que tenemos únicamente respuestas parciales para esta pregunta. En la mayoría de los casos, el “éxito” parece más o menos estable, aunque tal vez valga la pena reconocer que no existe consenso sobre la manera de definirlo.
En las líneas siguientes mencionaremos algunas lecciones iniciales y no exhaustivas. Son una muestra de lo que hemos alcanzado hasta el momento. Este material podría ser utilizado junto con la información que será colectada en las ulteriores fases de los proyectos.
Además de la consulta de autores tales como Pomeroy (2007), Cunningham y Bostock (2005), sugerimos el examen de las problemáticas siguientes:
Seixas y Davy (2007) discuten una serie de casos exitosos de gestión comunitaria basándose parcialmente en lo que se ha hecho en la “Iniciativa del Ecuador” (programa del CIID). Concluyen que la comprensión compartida del problema es un factor clave en el control de las crisis ligadas a la degradación de los recursos.
La devolución de poder constituye un elemento importante. Empero, la mayoría de los casos no proveen respuestas simples para definir lo que es el éxito5 en este campo. Por ejemplo, estudios de caso en Filipinas, en donde un proceso de devolución de poder está en marcha desde hace 20 años, sugieren la existencia de algunos logros positivos (por ej.: la creación de Áreas Marinas Protegidas6), manejados a niveles locales y con un cierto mejoramiento de los ecosistemas. Hasta el momento, sin embargo, no se trata de lecciones definitivas y la situación sigue siendo objeto de discusiones y debates7.
Una serie de lecciones aprendidas en varios casos ligados al sector acuático (Filipinas, Brasil, el Caribe, México…) muestra que un cambio en las funciones y responsabilidades es un factor crítico para una implementación exitosa de la gestión comunitaria. El gobierno es uno de los actores principales, pero en la mayoría de los casos es difícil hacerlo cambiar de actitud. En la mayor parte de los países, el gobierno (en cualquier departamento y a cualquier nivel: Medio Ambiente, Recursos Naturales, Pesquerías) tiene la responsabilidad legal de manejar los recursos para el bienestar público, de suerte que tiene que estar involucrado. Además, en sí mismo, el gobierno es un “sistema complejo” que promueve una serie de políticas a menudo contradictorias, manejadas por varias sub-organizaciones y mediante la intervención, en varios niveles, de diferentes estilos administrativos, mismos que cambian según el tiempo, el desafío y el lugar (Seixas y Davy 2007a; Seixas, Davy y Leppan, en prensa).
5 Véase por ejemplo: Bene y Neiland (2004).
6 Véase: http://www.da.gov.ph/FishCode/c3a2s68-79.html
7 Véase: FAO, 2005 http://www.fao.org/docrep/006/75055e/y5055e07.htm y, http://www.cbcrmlearning.org/Publications.htm.
La discusión anterior sobre el manejo comunitario de los recursos naturales y sus varias formas de cogestión ha dado lugar en la actualidad a enfoques de co-manejo adaptativo8, en los cuales se atribuye una gran importancia a la evolución del pensamiento, especialmente con respecto a los problemas de escala y de nivel.
Muchos especialistas subrayan que la falta de capacitación de la mayoría de los usuarios representa un límite importante. No obstante, tenemos que precisar de mejor manera qué capacidades son necesarias y determinar en qué circunstancias estas capacidades representan un reto mayor9. Es importante hacer notar aquí los retos que existen también al nivel de los investigadores, ya sea en términos del desarrollo de enfoques interdisciplinarios en ciencias sociales y naturales, como de combinar de mejor manera cuestiones de teoría y de práctica.
Una publicación reciente de la FAO (2005), titulada Leyes y Enfoques Legislativos para el comanejo, provee resúmenes útiles para los casos de 13 países. Nuestra intención es revisar este trabajo y establecer formas de colaboración, aunque dejando la mayoría de los detalles a nuestros interlocutores de la FAO.
Se trata de un aspecto aún poco estudiado en esta área de trabajo. Cuestiones concernientes a dónde, por qué y cuándo los proyectos funcionan, con qué autoridades,
8 Para más detalles y definiciones de términos véase el sitio siguiente: http://www.resalliance.org/1.php.
9 Para una reseña de la investigación en el Caribe, véase Breton et al., 2006. Manejo de recursos costeros en el Gran Caribe. Resiliencia, adaptación y diversidad comunitaria. Accesible en Internet: http://www.idrc.ca/es/ev-97371-201-1-DO_TOPIC.html.
quién financia y qué es lo que sucede cuando los conflictos generan violencia, son puntos que deben ser abordados con mayor profundidad. Así, por ejemplo, el refuerzo de los miembros de la comunidad ante los agentes gubernamentales se ha practicado a modo de experimento en varios sistemas y con resultados variados en Brasil y Filipinas.
La mayoría de los investigadores subrayan que éste es uno de los factores más importantes y que el desarrollo de actividades alternativas adecuadas es crucial para reducir la presión sobre los recursos básicos. Algunos avances conceptuales significativos se han obtenido a través del Enfoque de Alternativas Sustentables10, pero el progreso en términos de la vinculación con la práctica y de la puesta en marcha de opciones alternativas ha sido un proceso más bien lento.
Tal como fue mencionado para el caso de Camboya, existe evidencia cualitativa que sugiere que los costos son frecuentemente compensados por los beneficios, aunque se carece de datos confiables que permitan emprender una comparación adecuada de los diferentes estudios de caso para poder evaluar de modo concluyente esta dimensión.
Lo anteriormente expuesto ha pretendido subrayar algunas de las preocupaciones centrales sobre varias iniciativas emprendidas por el CIID en varias partes del mundo. Como se dará cuenta el lector, la mayoría de estas iniciativas se caracterizan, frente a los numerosos cambios a nivel ecológico y socio-político y a varias escalas, por fórmulas experimentales que dan mucho peso a los factores temporales. Sabemos que no existen fórmulas mágicas pero hemos visto que muchos pasos significativos dependen fuertemente de las acciones promovidas por las comunidades locales, especialmente cuando éstas pueden reforzar sus acciones con el apoyo de la investigación interdisciplinaria.
10 Véase: http://www.livelihoods.org/info/info_guidancesheets.html./.
La mayor parte del trabajo del CIID se refiere al manejo de recursos naturales en ecosistemas frágiles donde la población local enfrenta problemas significativos de subsistencia. Por lo tanto, estamos convencidos de que con esta publicación tenemos la valiosa oportunidad de apoyar y alentar a los investigadores mexicanos involucrados en la comprensión y el fortalecimiento del proceso de descentralización del manejo de los recursos costeros de la península de Yucatán. No cabe duda que ello puede representar una contribución importante para iniciativas similares en otras partes del mundo. Muchas de las ideas de esta publicación provienen del encuentro en Mérida de 2005 (Fraga et al.), el cual permitió movilizar a varias personas involucradas actualmente en este proceso. Esperamos profundizar, en el capítulo final, en los elementos destacados por esos esfuerzos anteriores y proponer así nuevas etapas de colaboración.
En la Península de Yucatán habitan más de 3 millones de personas, las cuales enfrentan problemas ecológicos crecientes. Debido a las características del suelo, sus recursos hidrológicos son un factor limitante para su desarrollo socioeconómico pues son vulnerables y enfrentan riesgos de contaminación. Existen pocos ríos en la región interior o en la costa, de manera que el agua fresca proviene de sistemas subterráneos; situación que implica muchas restricciones en términos de producción y consumo, especialmente en áreas rurales pobres que carecen del equipo necesario para la extracción del líquido (SEMARNAT, 2006). A un nivel más amplio, este tipo de medio ambiente representa aproximadamente el 10% de la superficie del planeta y contiene el 25% del agua fresca disponible (Arce Ibarra, 2007:150).
La Península de Yucatán posee aguas costeras de alta productividad primaria, con una gran diversidad de flora y fauna, y una importante plataforma continental, especialmente en los estados de Campeche y Yucatán. Estas aguas, además, experimentan tormentas tropicales cíclicas, y su sector pesquero, constituido en su mayoría por pequeños productores (90%), se ha caracterizado en los últimos años por un cierto estancamiento. Además, la práctica desaparición de la industria henequenera en la década de los setenta generó fuertes migraciones desde las regiones interiores hacia las costas; fenómeno que incrementó la explotación de los recursos marinos y la contaminación. Según la FAO, entre 1982 y 2000, el número de pescadores se expandió de 40,000 a 100,000 en el Golfo de México, sin embargo, durante el mismo periodo, el volumen de la captura de camarón tuvo una disminución del 10% anual, y muchas otras especies importantes han registrado una baja anual del 7% desde 1997 (FAO, 2003). Como en el caso de otras zonas costeras, la Península de Yucatán se caracte riza por la disminución de sus recursos marinos; esta situación tendrá consecuencias sobre la manera como se pondrá en marcha la descentralización.
Al mismo tiempo, la Península de Yucatán se caracteriza por la presencia de dos nuevas e importantes actividades económicas, a saber, la explotación petrolera en Campeche y el turismo internacional en Quintana Roo. Ambas representan importantes fuentes de divisas externas, las cuales influyen fuertemente en el futuro económico del país y contribuyen a la diversificación de los actores sociales en las comunidades. Como sucede en otras partes del mundo, diversas innovaciones económicas pueden compensar durante ciertos periodos el deterioro de las actividades tradicionales, pero de manera simultánea también pueden generar nuevos problemas y retos, los cuales no pueden ser olvidados en la perspectiva de la descentralización. Si añadimos a esta creciente diferenciación social y económica la presencia significativa de divisiones étnicas entre mayas y no mayas en la Península, situación que puede influir en los canales de comunicación entre las autoridades y la población local, entonces no tendremos dudas de que esta región comporta un gran valor ilustrativo para muchos programas de descentralización a nivel mundial. Las partes que siguen demuestran con claridad que las acciones emprendidas por varios administradores e investigadores en la Península de Yucatán se inscriben dentro de un contexto en evolución y en el cual la descentralización constituye un vector imprescindible para prever su futuro.
Julia Fraga y Sabrina Doyon
Esta publicación tiene su origen en varias iniciativas tanto institucionales como individuales. Surge de una larga experiencia de trabajo con el CIID desde el año 2000, cuando dos proyectos de Yucatán formaron parte, en su primera fase, del Programa de manejo de base comunitaria de recursos costeros en el Caribe. Sin duda, la manera de realizar investigación, involucrando la participación tanto de científicos naturales y sociales como de instituciones y usuarios locales, constituyó un reto para todos aquellos que estamos interesados en los problemas socio-ambientales de la Península de Yucatán.
Los temas costeros fueron cobrando visibilidad en la península desde hace dos décadas, y desde finales de los años noventa el tema de la descentralización y de la gobernanza ha llamado la atención de muchas agencias internacionales y dado lugar a programas diversificados en muchos países de América Latina, África y Asia, en los cuales el manejo de los recursos naturales ha sido una prioridad. Este contexto ha generado el establecimiento de nuevos planes de ordenación en las burocracias nacionales, la remodelación de programas de estudios y de investigaciones en centros universitarios, y ha permitido mantener y revitalizar las acciones de varias ONG’S en la evaluación de los niveles locales. El plan de intervención de la SEMARNAT en la Península de Yucatán, adoptado en septiembre 2006 y elaborado en colaboración con el PNUD-NOAA-GPA, constituye un punto de referencia importante para esta publicación y es una buena ilustración de los resultados ligados a estas transformaciones recientes, por ejemplo, el aceleramiento del proceso de descentralización en el manejo ambiental desde el año 2000 y previamente desde el surgimiento y consolidación de una agenda ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
Uno de los primeros objetivos del libro es otorgar a investigadores de instituciones gubernamentales, universidades y ONG’S la posibilidad de reflexionar sobre una temática común: el impacto de la descentralización en el manejo ambiental de esta región mexicana. Aunque hasta cierto punto todos están directamente involucrados en iniciativas ligadas a la descentralización y tienen la oportunidad de intercambiar sus preocupaciones, en realidad sus acciones y esfuerzos se desarrollan en contextos administrativos y científicos diferenciados e influidos por el nivel o escala de sus intervenciones, y entre los cuales no existe aún una verdadera concertación. Es indudable que planificar un desarrollo a nivel regional que busca tomar en cuenta las diversidades locales, genera altos costos de transacción que no pueden ser reducidos sin esfuerzos adicionales de coordinación y de intercambio de información.
Después de una sección inicial (Introducción y Parte I) que trata de ubicar el caso mexicano, y el de la Península de Yucatán en particular, en la trayectoria de la descentralización a nivel mundial, la parte II toca las acciones y visiones de investigadores que pertenecen a instituciones gubernamentales, tanto a nivel federal como estatal, con énfasis en sus intervenciones en el nivel regional. La parte III informa al lector sobre los desafíos de investigación de científicos que laboran en centros universitarios con evidentes preocupaciones en las problemáticas más sobresalientes en sus respectivos estados. La parte IV pone más atención en los esfuerzos de investigación en los niveles locales, de manera específica cómo los efectos (positivos-negativos) de la descentralización son perceptibles. La publicación busca precisamente destacar cuáles son, a varios niveles institucionales, los principales retos que deben enfrentar los investigadores y, en conclusión, identificar las maneras de reducirlos. Puesto que en muchos países existen estructuras similares de gobernanza (gobierno federal, estatal o provincial, municipal) y de investigación, esperamos que las lecciones aprendidas con el caso mexicano tendrán un valor ilustrativo para una clientela mucho más amplia de otros lugares del mundo que sin duda tienen un fuerte componente de zonas costeras.
El segundo objetivo es profundizar en las relaciones que existen entre las nociones de descentralización y territorialidad. Tal como subrayan con particular énfasis ciertos autores, uno de los problemas principales con respecto a la descentralización, puesto que implica la transferencia de poderes o recursos del centro a la periferia, es precisamente el de identificar escalas pertinentes de decisión e intervención. Cabe señalar que desconcentración y descentralización no son sinónimas; mientras la primera implica el traslado de facultades y recursos económicos de oficinas centrales del gobierno federal a sus representaciones o delegaciones federales en las entidades federativas, la segunda comprende la transferencia de facultades y recursos económicos del gobierno federal al gobierno estatal y al municipal.
Frecuentemente, las divisiones administrativas, regionales o locales son el resultado de una historia influida por una multitud de factores, no únicamente ligados a las características ecológicas, sino también a la colonización, a los desplazamientos de poblaciones por conflictos políticos, y a la emergencia de nuevas industrias que atraen nueva mano de obra con el resultado de la generación progresiva de desigualdades que no se avienen a un modelo firme de descentralización. La dificultad reside entonces en la identificación de unidades o niveles de intervención en los cuales una política dada sea capaz de una cierta aplicabilidad sin presuponer costos de transacción demasiados altos. La Península de Yucatán, con sus tres estados y 125 municipios -éstos últimos distribuidos de manera muy desigual entre los estados-, constituye un laboratorio social interesante para cualquier persona interesada en estudiar las consecuencias entre unidades de intervención. Esta situación, que representa un gran desafío a nivel de la investigación, presupone esfuerzos adicionales de ajuste entre actores con responsabilidades diferenciadas en términos de decisión e intervención. El problema aquí no es únicamente identificar zonas o puntos de intervención pertinentes, sino ver cómo se puede establecer un cierto equilibrio entre usuarios con un poder económico y político desigual.
Un tercer objetivo busca ilustrar la validez, dentro de enfoques de descentralización, de una contribución científica mejor compartida entre las ciencias naturales y las sociales. En el caso de México, como en otros países, la descentralización del manejo ambiental, tal vez reforzada cuando se trata de zonas terrestres y marítimas a la vez, depende generalmente de enfoques y planes derivados de las ciencias naturales. De suerte que los esfuerzos iniciales de identificación de problemas de manejo se basan en estudios detallados sobre las características físicas del medio ambiente y el grado de deterioro de los recursos naturales, a veces completados con algunas estadísticas sobre la demografía y los sectores económicos presentes. Sin negar la pertinencia casi absoluta de esta base de planeación para establecer programas y parámetros de descentralización en sectores determinados, se debe admitir que raramente se profundiza en los rasgos principales de la organización social y política que prevalece en los municipios y comunidades, en los niveles de capacitación de sus líderes y sobre todo en la percepción que tiene la gente local sobre intervenciones anteriores y actuales de representantes del Estado y de la academia. Parecería que la parte “social”, referida como sumamente importante por la mayoría de los promotores de la descentralización a nivel discursivo, es percibida realmente como necesaria cuando el proceso de descentralización toca niveles inferiores de intervención, es decir, a las comunidades locales. Esta orientación tiene una doble desventaja. Primero, presupone que muchos planes de descentralización en ciertas regiones o sectores disminuyen la importancia de los “factores sociales” en su elaboración inicial, en-fatizando su base material. Segundo, al limitar la importancia de lo “social” al nivel local, presupone que no es necesario tomar en cuenta a los actores involucrados en niveles intermedios o más elevados. Sin embargo, muchos estudios subrayan categóricamente que las características internas de la burocracia o de la academia (estratificación interna, criterios de promoción, intereses de vinculación con las comunidades) tienen mucho que ver con la percepción de la descentralización y la manera como es promovida, particularmente en México. En esta publicación, encontramos un buen equilibrio entre investigadores tanto de las ciencias naturales como sociales, principalmente biólogos, antropólogos y geógrafos.
Otro objetivo, más ligado a planes de ordenamiento, tiene que ver con las características ecológicas específicas de la Península de Yucatán. La ausencia casi completa de ríos abiertos y de áreas montañosas hace que un enfoque muy utilizado actualmente por los planificadores, ecologistas y geógrafos sea el de manejo de “cuencas”, tiene un valor de aplicación reducido en la Península de Yucatán. Sin insistir aquí en los mecanismos de contaminación vinculados a las características hidrológicas y cársticas de la región, importa señalar que no dejan de tener consecuencias en la movilización de una población a nivel regional cuando se trata de manejo ambiental. Argumentos utilizados para sensibilizar a la gente sobre las relaciones estrechas entre la zona interior y la zona costera en términos de contaminación -muy perceptibles cuando existe un enfoque de manejo de “cuencas”-, no se pueden aplicar tan fácilmente en el caso de la Península de Yucatán. En esta publicación dejamos ver cómo los investigadores, tanto de ciencias naturales como sociales, analizan esta situación y profundizan en las modalidades de descentralización ambiental en la región en el corto y el largo plazo.
Como bien se subraya en el capítulo introductorio, no cabe duda que en esta publicación, además de los investigadores mexicanos, españoles y canadienses directa mente involucrados en ella, investigadores de muchos otros países podrán encontrar en el caso de la Península de Yucatán una rica base comparativa que les ayudará a enriquecer sus propias experiencias, especialmente en lo que toca a la descentralización ambiental en zonas costeras. La diversidad ecológica, social y cultural de la Península constituye una base de experimentación de la cual pueden ser aprendidas muchas lecciones y destacadas iniciativas de intercambio, tanto a nivel científico como político-organizacional, con varias categorías de usuarios directamente afectados por procesos de descentralización.
Finalmente, dejamos al lector un total de 16 capítulos distribuidos en cuatro partes que componen este libro. Los cuatro capítulos de la primera parte ofrecen la experiencia de autores reconocidos en la materia, y con una larga experiencia en México y en la Península de Yucatán. Los tres capítulos de la segunda parte, ilustran el contexto mexicano y peninsular con temas puntuales y emergentes, tales como la propuesta de Alianzas Intermunicipales Costeras, las Áreas Naturales Protegidas y el papel de las instituciones nacionales en el sector pesquero y acuícola.
Los cuatro capítulos de la tercera parte centran su interés en los procesos peninsulares donde el petróleo, la pesca y el turismo constituyen los sectores económicos dinámicos de los tres estados de la península. En esta parte introducimos un capítulo sobre la experiencia de un grupo de investigadores de diferentes campos del conocimiento, provenientes de diferentes institutos, universidades y estados enfrentados al reto de trabajar conjuntamente para generar los ordenamientos ecológicos territoriales. Los cinco capítulos de la cuarta y última parte analizan a un nivel más local sea el de municipio, región y localidad los procesos socio-ambientales, intervención comunitaria, expansión de actividades económicas y estrategias locales de planeación. Por último, la conclusión final es un esfuerzo reflexivo sobre la descentralización y los enormes desafíos que representa para aterrizarlo al nivel municipal teniendo en cuenta los actores múltiples que interactúan desde lo global y lo local en un contexto de interfase, las zonas costeras.
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Yvan Breton y Agnès Blais
Como es el caso de muchos términos ligados al desarrollo y las transformaciones sociales, el de descentralización ha sido objeto de numerosas discusiones, análisis e intervenciones a nivel mundial en los últimos años. Constituye ahora la base principal de discursos y pensamientos sobre el futuro del planeta. Aunque tiene una larga historia y consta de componentes diversificados, su reaparición en un contexto de globalización y privatización le confiere una aparentemente nueva significación que pone énfasis en la necesidad de promover una mayor participación de la sociedad civil en las tomas de decisión y planes de manejo del Estado. En esta introducción al tema se subraya el carácter difuso y la polisemia del término descentralización, a fin de subrayar la necesidad de utilizar enfoques semánticos más críticos para entender mejor sus componentes y consecuencias. Este es uno de los objetivos centrales de esta publicación, principalmente por lo que toca al actual proceso de descentralización en el manejo de recursos costeros en México.
El primer punto que debe ser subrayado es que las transformaciones políticas que han caracterizado la evolución de la sociedad civil en décadas recientes están estrechamente asociadas con la reaparición de términos tales como gobernanza, democratización, co-manejo, transversalidad, participación de los ciudadanos, etc., utilizados como trampolines de movilización para los gobiernos nacionales y las poblaciones locales. Frecuentemente insertados en los discursos oficiales y planes de acción de organizaciones y agencias internacionales, estos términos son raramente objeto de un fuerte cuestionamiento teórico. El hecho de que provengan de y sean promovidos por instituciones que tienen un papel muy visible a nivel mundial, les confiere de manera casi automática un status oficial y legítimo que facilita su difusión en las burocracias nacionales e, indirectamente, en las instituciones de la sociedad civil.
Al adquirir así, de manera progresiva, una visibilidad más fuerte, son frecuentemente definidos como nuevos medios de movilización de varios actores en su búsqueda de una mejor equidad social y económica. No obstante, procediendo de esta manera, uno puede olvidar que, siendo una “construcción social” caracterizada por una gran maleabilidad, el término descentralización puede referir a una serie interminable de contextos concretos y esfuerzos parciales, en los cuales su supuesto carácter innovador oculta sus manifestaciones anteriores y su rica trayectoria histórica.
Esto constituye el primer elemento sobre el que se llama la atención: a nivel mundial, la descentralización no es un fenómeno totalmente nuevo. En muchas sociedades precapitalistas y por largos periodos, la descentralización ha sido el principal mecanismo de gobernanza o de organización política. Esto significa que cuestionando la pertinencia de la descentralización como orientación política, uno puede aprender muchas lecciones del pasado y no únicamente utilizar el término de manera indiferenciada y aparentemente neutra, como frecuentemente es el caso.
El segundo punto de atención corresponde a las raíces históricas, de acuerdo a las cuales la descentralización tomó forma en contextos demográficos, culturales y económicos muy diversificados que influyeron sobre su vitalidad como mecanismo de gobernanza. Si, por un lado, el incremento de población en la antigua China o en Japón durante la Edad Media dio lugar a ciertas formas de centralización, por el otro, aun con una estructura estatal y de clases durante el periodo clásico, la civilización maya se apoyó durante mucho tiempo en una organización política descentralizada. Aunque diferente hasta cierto punto, el contexto que prevalece actualmente a nivel mundial todavía se encuentra influido por varios factores que explican las formas extremadamente diversificadas de la descentralización.
Un tercer punto a destacar es que descentralización y centralización no deben ser concebidas como términos en oposición en un sentido dialéctico, es decir, como si uno fuese la negación del otro. Ninguno puede ser percibido de manera absoluta o unívoca, sino más bien como partes de un continuo cuyos polos no pueden ser plenamente actualizados para mantener todo tipo de organización social. La cuestión central es entonces saber en qué condiciones y contextos particulares su elasticidad puede variar y qué grado de elasticidad puede ser alcanzado. Una vez que esta cuestión se resuelva, queda el problema de cómo en un país o administración nacional particular la descentralización puede ser promovida en sectores de intervención caracterizados por elementos variables. Las zonas costeras, por ejemplo, a nivel mundial mantienen características específicas diferentes a las zonas centrales continentales en términos de recursos naturales y de usuarios; mismas que deben ser tomadas en cuenta a fin de consolidar un manejo descentralizado eficiente y exitoso. Esta publicación busca subrayar los principales retos que prevalecen en este sentido en el contexto mexicano, y trata de dilucidar cuáles son las ventajas y desventajas de la descentralización.
A escala mundial, las políticas de descentralización retoman fuerza a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa. Término ligado al desarrollo y al discurso que orienta a los Estados hacia el crecimiento económico, la descentralización llegó a ser una de las orientaciones mayores de las agencias internacionales (Banco Mundial, OCDE, FAO, USAID, CIDA, WRI…). El primer objetivo se centraba en promover un desarrollo definido y sustentable, es decir, establecer proyectos que permanecen una vez que se acaba la ayuda financiera y técnica de las agencias internacionales y que toman en cuenta las necesidades de las poblaciones locales. El segundo objetivo consistía en orientar a los países en desarrollo hacia una verdadera gobernanza, según el modelo de la democracia liberal. Las agencias definen la descentralización como la transferencia de poderes y de responsabilidades de cargos públicos de una administración central a organizaciones gubernamentales subordinadas o casi autónomas, o al sector privado. El Banco Mundial, por ejemplo, considera esta orientación como una reorganización de los sistemas financieros, administrativos y de prestación de servicios, y aun cuando insiste mucho en la necesidad de un enfoque global de la descentralización, la subdivide en tres tipos: política, administrativa y financiera (World Bank, 2007).
La descentralización política implica conferir más poder de decisión a los ciudadanos o sus representantes. Significa generalmente un fortalecimiento de los estados federados o de las municipalidades, de manera que las administraciones locales puedan desempeñar de manera eficaz sus funciones administrativas descentralizadas, para lo cual deben contar con ingresos suficientes -procedentes ya sea de fuentes locales (impuestos) o de transferencias monetarias del gobierno central-, además de ser capaces de tomar decisiones sobre los gastos. La descentralización administrativa, por su parte, tiene como objetivo redistribuir la autoridad y la responsabilidad de los recursos financieros a otras entidades gubernamentales de manera que puedan prestar servicios públicos. Se subdivide en tres tipos: des-concentración, delegación de poder y devolución. En la des-concentración, considerada como la forma más débil, el gobierno central transfiere responsabilidades a oficinas regionales o locales, a veces desplazando plantillas y otras otorgando nuevas responsabilidades a la plantilla de estas oficinas, lo que si bien permite generar servicios más cercanos a los ciudadanos, mantiene una relación jerárquica entre las oficinas centrales y locales en el campo y no incrementa la participación de los ciudadanos en la gestión de los recursos o en las decisiones gubernamentales. La delegación de poder es una forma más avanzada de descentralización en el sentido de que los gobiernos centrales transfieren el proceso de toma de decisión y de administración hacia organizaciones semi-autónomas, las cuales finalmente deben informarles de sus acciones. Por último, en la devolución de poder, los gobiernos devuelven responsabilidades y poder de decisión a unidades administrativas locales casi autónomas con el estatuto de municipalidad; generalmente, la devolución se actualiza a través de transferencias de responsabilidades para el suministro de servicios a las municipalidades que eligen sus alcaldes o consejos, cobran sus propios impuestos y pueden tomar decisiones por lo que toca a inversiones.
En resumen, la descentralización busca de manera simultánea una mayor participación de los ciudadanos en las actividades económicas, políticas y sociales de los países y el aligeramiento del presupuesto de los estados de manera que se mejore la eficiencia de sus políticas públicas. La descentralización está presentada como una conciliación entre lo político -es decir, el estímulo de la democracia participativa y el respeto de la diversidad de las comunidades- y lo económico, mediante una gestión más eficaz. Por ejemplo, muchos programas de USAID buscan promover la democracia local, la eficacia gubernamental y la transparencia (World Resource Institute, 2002-2004).
Como es el caso de muchos conceptos desarrollados por las agencias internacionales en las últimas décadas, y frecuentemente definidos como nuevas soluciones para viejos problemas, el término de descentralización ha sido adoptado y utilizado por las burocracias nacionales para establecer relaciones más sólidas con los ciudadanos. Lo ilustra bien la Declaración de La Paz sobre la descentralización y el fortalecimiento de las administraciones regionales y municipales y la participación de la sociedad civil, adoptada en 2001 por la Organización de los Estados Americanos (OEA). Uno de los resultados más concretos de esta iniciativa ha sido la creación de una red interamericana de diseminación de información sobre diferentes programas nacionales de descentralización. Sin embargo, el modelo al cual se refiere en general esta declaración es tan global que la descentralización puede perder su significación frente a la multiplicidad de contextos.
Si bien, algunos estudios sobre la descentralización se originan frecuentemente en iniciativas de las grandes agencias internacionales que la ven como una política global que todo país debería adoptar, también hay otros que constituyen contribuciones críticas de investigadores ligados a centros de investigación gubernamentales o universitarios (Agrawal y Gupta, 2005, Baguenard, 2004; Borgetto, 2005; Díaz Cayeros, 1995; Dubresson y Fauré, 2005, Joumard, 2005; Mendoza, 2000, Ribot, 2004). Todas estas contribuciones subrayan, hasta cierto punto, el debate entre el principio igualitario y fundador del Estado-nación y el principio de libertad que promueve la autonomía de las colectividades locales y la diversidad. En otros términos, plantean la pregunta primordial de hasta qué punto la descentralización puede ser una fuente de revitalización de la democracia. En el caso de México, Díaz-Cayeros señala, por ejemplo:
“… el pluralismo más grande que existe ahora, asociado al peso menor del sistema de partido único, generó muchas demandas de parte de la periferia al centro [y] hay ahora un reto político creciente para identificar un arreglo federal que permitiría disminuir las desigualdades regionales” (2004:2). En general, la política de descentralización se apoya en dos postulados que resume Michel Autès (2005): gobernar de manera más cercana es más democrático y administrar de manera más cercana es más eficaz. Es la proximidad lo que llega a ser fuente de legitimidad de las políticas públicas. Importa, sin embargo, cuestionar a veces esta adecuación entre democratización, eficiencia y proximidad. ¿De qué proximidad se trata? ¿Un poder más cercano es más democrático? Puede ser más o menos coercitivo o finalmente más controlador (podemos pensar aquí en los regímenes totalitarios), por el contrario, un poder que responde de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos y que para lograr este propósito no está fragmentado puede a veces ser más democrático. La descentralización toca también al papel de los cuerpos intermediarios, es decir, las relaciones que deben existir entre el Estado y los individuos por una parte, y entre el gobierno y la sociedad civil por la otra. Frecuentemente existe una cierta confusión entre descentralización y “de-reglamentación”. Una descentralización demasiado fuerte puede generar una atomización social favorable a la intrusión del sector privado a expensas de las colectividades locales.
“El paradigma económico neo-liberal dominante, modificando las normas nacionales de los sistemas productivos y rearticulándolos de manera muy selectiva y diferenciada, tiene la tendencia a juntar las escalas locales y globales de los intercambios. De manera simultánea, los enfoques neo-liberales que dominan las políticas de las instituciones internacionales las han orientado hacia la ejecución de programas de ajuste estructural y de re-ordenación de los poderes administrativos en beneficio de las colectividades públicas infranacionales” (Dubresson y Fauré, 2005:140).
Al acercar el poder político a los ciudadanos, la descentralización confiere un nuevo dinamismo a la democracia participativa. Puede legitimar un poder político que no lo sería únicamente por el sufragio universal. De hecho, con la globalización y la mundialización, en las declaraciones pesimistas sobre las leyes del mercado que dominan lo político y finalmente el carácter anónimo del poder lo político aparece muy lejos del ciudadano. Se necesita entonces una revitalización de lo político como la búsqueda de una acción renovada y de una cooperación entre los seres humanos.
Muchos autores privilegian una visión prudente y moderada de la descentralización. Insisten en el hecho de que la descentralización no es un valor en sí mismo sino un medio sencillo para promover más democracia (Borgetto, 2005; Mendoza, 2000). La centralización y la descentralización deberían ser vistas como procesos dinámicos de unión y desunión, según los casos, y de búsqueda de reconocimiento y de protección. Tomando en cuenta los retos de la descentralización que acabamos de explorar, especialmente cuando se trata de conciliar la libertad de las comunidades locales por un lado y la equidad y regulación estatal en su favor por el otro, la descentralización puede ser un trampolín de consolidación del nivel de vida de las colectividades y un impedimento a la destrucción de sus medios de subsistencia y de su cultura.
En México, desde principios de la década de los noventa, el tema de la descentralización ha llamado la atención de varios investigadores (Courchene, Díaz-Cayeros y Webb, 2000; Díaz-Cayeros, 1995, 2004; Díaz-Cayeros y Magaloni, 2001; Guevara Sanginés, 2005; Hernández Chávez, 1996, Mendoza, 2000; Melin y Calverie, 2005, Rodríguez Solórzano, 1997 y 2007, Tamayo Flores, 2001, Wilder y Romero Lankao, 2006). Después de la Revolución Mexicana de 1910, que puso fin a una dictadura de casi treinta años y generó una dispersión de población al interior del territorio nacional, la constitución de un Estado-nación estable dio lugar a una fuerte centralización del poder y a la represión de iniciativas regionalistas y de caudillos locales. En 1917, México se convierte en un régimen centralista disfrazado de régimen federal. En comparación con los demás países de América Latina, la descentralización en México es un proceso que empezó de manera tardía (Mendoza, 2000). Se inicia en la década de los ochenta en forma vacilante y poco eficaz debido a la presencia de un partido hegemónico y la falta de continuidad en las políticas adoptadas. El Partido Revolucionario Institucional impuso, durante más de 60 años, un régimen centralizado y corporativista. Los esfuerzos de fortalecimiento del poder municipal y de descentralización de la planificación nacional emprendidos primero por el presidente Miguel de la Madrid (1983-87), fueron posteriormente frenados por las acciones del gobierno de Salinas de Gortari (1987-93) con el debilitamiento del poder de los estados regionales y de los municipios para instaurar una asociación directa con la población civil. La descentralización fue integrada en ese momento en el programa de PRONASOL orientado hacia la lucha contra la pobreza. Fue con el sexenio de Ernesto Zedillo (1993-2000) que el gobierno promovió un nuevo federalismo que buscaba redefinir las relaciones entre el estado central, los estados y las comunidades locales, especialmente en los campos de la salud, la educación y las transferencias financieras (Melin y Claverie, 2005:114-115) Además, a partir de 1990 la dinámica de la descentralización deja de depender únicamente del centro. Los gobiernos locales emprenden varias iniciativas en colaboración con varios actores, tales como las ONGS e integrantes de nuevos partidos políticos. El contexto de apertura democrática favorece entonces la descentralización, pero principalmente a nivel de la puesta en marcha de los programas, no de su elaboración. Varios autores se preguntan si se puede hablar de una verdadera descentralización cuando los actores de la base no tienen mucho poder de decisión (Borgettoe, 2005; Joumard, 2005; Mendoza 2000); mientras que otros (Nadal, 2006) temen que la descentralización, con el modelo adoptado recientemente por el Senado mexicano, vaya en contra de los intereses comunes del país al crear un vacío legal que pueda disminuir la autonomía del gobierno frente al mercado y el libre intercambio.
La historia de la descentralización en México ilustra bien la adopción por parte del gobierno del modelo propuesto por las agencias internacionales, a veces influido por la presión del FMI y Banco Mundial sobre la necesidad de sanear las finanzas públicas y de promover la privatización. Pero la situación económica del país subraya la necesidad de ponderar los impactos reales de la descentralización sobre la reducción de la pobreza, la protección de los medios de subsistencia de las comunidades y el crecimiento de las desigualdades (Joumard, 2005). De esta manera, la OCDE, en su último informe, menciona que desde hace tres años México ha registrado un crecimiento económico, pero subraya que no ha reducido la pobreza ni ha mejorado el nivel de vida de la población (Denis, 2005). Con 31 estados, 2,397 municipalidades y poco más de 103 millones de habitantes (INEGI, 2006), la descentralización en México tiene como obstáculo principal las grandes disparidades entre las regiones (Preciado Coronado et al., 2003). Podemos ver entonces que en México, como en otros países, la descentralización sigue generando varios debates en los cuales los esfuerzos de investigación se apoyan en enfoques a veces contradictorios.
Hemos visto que los procesos de descentralización pueden apoyarse en modalidades variables según los sectores de intervención en los cuales se aplican y que pueden estar ligados a la esfera política, administrativa o financiera. Sin embargo, queda mucho por discutir y aprender sobre la forma en que las características de ciertas zonas de intervención pueden influir sobre sus mecanismos iniciales de implementación. En las líneas que siguen deseamos analizar críticamente algunos elementos de consolidación de la descentralización en zonas costeras, particularmente en la Península de Yucatán.
Uno de los primeros elementos lo constituye el hecho de que las zonas marinas forman casi el 80% de la superficie del mundo. La presencia de los Estados-nación en el manejo del mar -con base en el teorema de Grotius, formulado en el siglo XVII, que definía las zonas marinas como zonas de libre acceso- se redujo durante mucho tiempo. Con la excepción de territorios marinos nacionales restringidos y de algunos dominios prebendados en ciertas áreas costeras, las zonas marinas no fueron objeto de mecanismos directos de apropiación por Estados o individuos sino hasta la consolidación de los nacionalismos marítimos y de las zonas económicas exclusivas en la década de los setenta. No habiendo sido hasta ese momento histórico lugares importantes de construcción de relaciones sociales basadas en la propiedad y, consecuentemente, no generando cuestionamientos sobre la posibilidad de la existencia de derechos colectivos en ciertas áreas, las zonas marinas llegaron a ser rápidamente, después de las modificaciones al derecho del mar, bases de consolidación del poder de los Estados. En muchos países, este proceso significó una extensión significativa de su territorio y modificó los parámetros de su seguridad nacional. En otras palabras, desde hace algunas décadas las zonas marinas han dado lugar a iniciativas importantes de centralización de poder por parte de los Estados, y con la expansión de la globalización y del libre mercado su manejo no está libre de consecuencias en el conjunto de los procesos ligados a la descentralización.
Tres ejemplos podrían ser suficientes aquí para ilustrar esta situación. El primero se refiere al manejo de los recursos pesqueros. Un control más grande de los Estados sobre las zonas marinas -fenómeno que tuvo lugar simultáneamente a la expansión de la pesca industrial- generó una importante centralización en muchas administraciones pesqueras. Los recursos marinos llegaron a ser una propiedad nacional, manejada por burocracias cuyas intervenciones generalmente negaron la existencia de derechos locales o consuetudinarios. La implantación tímida de planes de co-manejo pesquero en muchos países subraya bien las dificultades de la descentralización en este campo. El sector pesquero ha sido uno de los temas más asociados a las discusiones sobre la “tragedia de los comunes” y a cuestiones de co-manejo en las dos últimas décadas (Valdimarsson, 2003; Satria, 2004; Hecht et al., 2004; Wilson, 2006; Vivero et al., 1997). Recientemente se han desarrollado numerosos debates sobre la validez del enfoque de “gestión comunitaria de los recursos naturales” y la necesidad de promover nuevas formas de gobernanza (Tyler, 2006; Breton et al., 2006; Kishore y Ramsundar, 2006; Koiman et al., 2006, Berkes et al., 2006; Pomeroy y Rivera-Guieb, 2005; Rivera Arriaga et. al., 2004). La descentralización en zonas costeras, dada la gran diversidad de las actividades pesqueras y de los ecosistemas en los cuales tiene lugar, representa entonces un desafío enorme que toca directamente a la redefinición de las relaciones entre el gobierno central y las comunidades costeras.
El otro ejemplo se refiere a la importancia creciente del petróleo off-shore en las zonas marinas. Dados los ingresos derivados de esta actividad en muchos países, el Estado generalmente supervisa su desarrollo y le da prioridad con respecto a otros sectores económicos en los cuales los productores locales son más numerosos. El caso mexicano y en particular la Península de Yucatán ilustra bien una situación en la cual los límites a la descentralización son fácilmente identificables. El petróleo es un recurso nacional, cuya explotación exige una gran cantidad de capital y está estrechamente ligado a mercados internacionales. Es difícil entonces para los estados o municipios en los cuales se desarrolla la industria petrolera intervenir fuertemente en su manejo, si acaso pueden tratar de negociar algunos beneficios financieros dentro de una estructura asimétrica de poder.
Podemos mencionar también que frecuentemente ha sido importante el papel de los gobiernos centrales en el manejo de zonas marinas de conformidad con las observaciones de agencias internacionales para el establecimiento de áreas naturales protegidas costeras y marinas de todo tipo. Pero más a menudo, por lo menos en las etapas iniciales, los usuarios locales fueron concebidos simplemente como variables independientes. Ahora su inserción en estas nuevas unidades administrativas se apoya en enfoques más participativos, pero, debido a los enfoques adoptados al principio, los esfuerzos de consulta retroactiva todavía prevalecen sobre mecanismos eficientes de colaboración entre las partes involucradas.
Subrayamos finalmente que con la presencia creciente del turismo internacional, las áreas costeras y marinas son lugares en los cuales se encuentran varias categorías de usuarios con un poder económico y político altamente diferenciado. Generalmente esta situación se acentúa por la expansión del sector terciario y el aumento de migraciones que modifican de manera substancial las relaciones sociales dentro de las comunidades. Cuando este tipo de turismo se acompaña de una fuerte tendencia a la privatización, como es el caso en el estado mexicano de Quintana Roo, se produce una diversificación interna en la cual la descentralización no puede ser promovida fácilmente debido a la multiplicidad de intereses y retos de los manejos locales. Una verdadera descentralización puede significar altos costos de transacción que muchas administraciones o comunidades no pueden sostener de manera efectiva.
Los anteriores comentarios buscan subrayar cómo, tanto a niveles generales como particulares, la descentralización es un proceso complejo que implica la multitud de aspectos históricos, económicos y sociales de un país, y que cambia de amplitud y de dirección según los objetivos perseguidos por los promotores, siempre influidos por diversos paradigmas derivados de las grandes agencias internacionales. Las contribuciones que siguen enfatizarán más sus componentes y consecuencias en el contexto mexicano, mostrando cómo intercambios más frecuentes entre funcionarios de instituciones de diferentes niveles (federal, estatal, municipal) e investigadores pertenecientes a instituciones oficiales, universidades u ONGS, podrían ser muy útiles para promover una descentralización que responda de manera adecuada a las demandas de la población.
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Rafael Robles de Benito, Julia Carabias Lillo
y Alfredo Arellano Guillermo
La discusión alrededor de los procesos de descentralización en relación a las responsabilidades, facultades y atribuciones del gobierno federal no es particularmente cularmente nueva en nuestro país. Es un tema frecuente en las salas de juntas de las oficinas de gobierno, en los pasillos y salones del Congreso, e incluso en algunos corrillos académicos. Sin embargo, a ojos de muchos de los actores que participan de esta discusión el tema dista mucho de haberse agotado, y persisten visiones antagónicas y diversas, que van desde quienes consideran que el Estado mexicano es un sistema extremadamente centralizado y centralista, hasta los que pugnan por un mayor control federal de las decisiones de política pública que se pueden considerar de interés nacional (y que desde luego cambian de acuerdo a las agendas construidas por cada administración).
En este sentido, discurrir alrededor del significado, las implicaciones (políticas, económicas, sociales y ambientales) y las posibles vías de instrumentación de algún proceso nacional de descentralización no es, en modo alguno, una discusión banal. Es necesario determinar en qué materias conviene al Estado mexicano descentralizar facultades y atribuciones; establecer cotas al proceso que garanticen la persistencia del pacto federal, y la viabilidad de una política de corte nacional y de políticas públicas coherentes y congruentes; y examinar propuestas estratégicas que permitan operar un proceso de descentralización que no comprometa el éxito de los instrumentos de política disponibles, y que a la vez admita la construcción y operación de instrumentos novedosos para enfrentar problemas también nuevos, y satisfacer las demandas de una sociedad de complejidad creciente.
Los más destacados estudiosos de la política ambiental de nuestro país, como el Dr. Raúl Brañes -para mencionar solamente a quien fuera el pionero del derecho ambiental mexicano-, han mostrado un agudo interés por analizar el papel de la descentralización en la construcción de una gestión ambiental robusta. Así, por ejemplo, en el año 2000 Brañes escribió: “… la problemática ambiental tiene una naturaleza principalmente regional y como tal debe ser abordada por la gestión ambiental. Es de suma importancia, por consiguiente, que los problemas regionales sean enfrentados con políticas específicas, que consideren las particularidades de cada ecosistema. Estas políticas sólo pueden ser diseñadas y aplicadas de manera correcta dentro del respectivo contexto regional, lo cual no se opone a la existencia de una política nacional del ambiente, que por cierto es necesaria, pero ineficiente cuando no va acompañada de políticas específicas para cada región”.
Y más adelante abunda sobre el tema: “… es un principio inconcuso en gestión ambiental que se lleve a cabo con un alto grado de descentralización, pues se considera que el aprovechamiento de las capacidades locales es uno de los requisitos indispensables para una gestión ambiental apropiada. Con todo, la necesidad de que, además, haya una gestión integral e integrada del ambiente -esto es, referida a todos sus elementos y desde una perspectiva de conjunto-, determina que ésta debe contar también con una cierta centralización. En consecuencia, el problema es armonizar adecuadamente los requerimientos de descentralización y centralización de la gestión ambiental, de modo que ésta pueda alcanzar un nivel de globalidad que es necesario, pero sin caer en la generalidad y la abstracción que caracteriza a la gestión ambiental altamente centralizada, lo que sólo se puede evitar por medio de un sistema descentralizado”.
En tanto que los Estados están dotados de las facultades (y se supone que también de las capacidades técnicas, económicas, políticas y sociales) para definir sus propias modalidades de desarrollo, pueden detonar el verdadero desarrollo regional sustentable, en congruencia con las pautas nacionales. Esto además permite construir una nueva relación entre el Estado y la sociedad, en la que los grupos sociales adquieren un mayor protagonismo.
La descentralización de las atribuciones ambientales que posee la federación hacia los estados de la República responde a la demanda de una mayor participación (y una participación más informada) de los actores locales, y es congruente con el principio de “pensar globalmente y actuar localmente” que ha inspirado desde finales de la célebre década de los sesenta del siglo XX la reflexión y acción ambiental.
Si bien el asunto central de este ensayo es la política ambiental mexicana -entre otras cosas, analizada desde la perspectiva de los compromisos y sugerencias emitidas en el marco de la Agenda XXI-, un punto apropiado para iniciar la discusión acerca de la descentralización será el de su relación con los procesos democráticos, el pacto federal y el carácter de soberanía que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a estados y municipios. De ahí, pasaremos a formular un breve análisis de los instrumentos de política ambiental más importantes que se han construido en México a lo largo de la década más reciente y, por último, se esbozará una propuesta para contribuir a definir una estrategia viable de descentralización de la política ambiental nacional, que no comprometa la apuesta por la búsqueda de vías sustentables de desarrollo, ni ponga en riesgo recursos naturales y servicios ambientales, cuyo manejo y funcionamiento saludables implica enfrentarlos con base en apreciaciones territoriales distintas de la división política de estados y municipios y, en aras del interés público, incluso por encima de la propiedad de la tierra, concebida ésta como un acceso irrestricto e indiscriminado a los recursos disponibles. Es necesario señalar que para la mejor comprensión de este análisis, estaremos incluyendo las variantes o modalidades de la descentralización que atienden tanto el carácter intrainstitucional conocido también como la desconcentración administrativa, como el interinstitucional a través de la descentralización de índole coercitiva o de índole cooperativa, así como la participativa en la que se involucran las comunidades y organismos de la sociedad civil.
Cabe, además, establecer una premisa que conducirá nuestro planteamiento: a pesar de las bondades que se aplauden en los discursos acerca de la descentralización, ésta no es siempre la vía más indicada para conducir ordenada y democráticamente los asuntos que atañen al gobierno. Es cierto que debe ser un elemento importante para la construcción de una vida política nacional genuinamente democrática. Pero se está lidiando con un proceso que pretende que el gobierno federal se desprenda de las facultades y atribuciones que le han sido conferidas, en tanto mandatos, por el Estado mexicano. La descentralización no puede ser una simple dádiva generosa del Ejecutivo, ni la respuesta mecánica a la demanda de los gobiernos locales (o de las comunidades de sus gobernados, o de los partidos políticos en el poder o en la oposición). Tiene por fuerza que partir de una cuidadosa evaluación de los asuntos que se pueden descentralizar, el momento y los ritmos en que esto se lleva a cabo, y el grado mismo que acota la descentralización (es decir, el Ejecutivo Federal se tendrá que reservar la facultad de intervenir en los asuntos descentralizados a estados y municipios en cuanto se considere que la atención a esos asuntos ha dejado de ser satisfactoria).
Al tratarse de procesos de gestión ambiental, se debe fundar toda decisión en el hecho de que los ecosistemas incluidos dentro de los límites territoriales de la nación no coinciden necesariamente con los linderos artificiales de nuestra división política: tanto los paisajes, como la distribución de los organismos que componen la proverbial mega diversidad mexicana, como los procesos y servicios ambientales que constituyen las bases fundamentales de la vida nacional, suceden en función de condiciones y factores muy distintos de los que determinan las formas políticas y administrativas de distribución del territorio. Este aserto será otra de las bases torales de nuestra discusión.
En los próximos párrafos se adelantan algunas ideas acerca de las relaciones entre la descentralización y la vida democrática.
Hasta hace muy pocos años -se diría que hasta el último lustro del siglo pasado- el de nuestro país era un régimen presidencial y virtualmente unipartidista. Los Ejecutivos locales, independientemente de la supuesta soberanía que la Constitución confiere a estados y municipios, eran para todo efecto práctico subordinados del jefe del Ejecutivo Federal, que ostentaba además amplísimos poderes: jefe de gobierno, jefe de Estado, “líder nato” del partido en el poder (Partido Revolucionario Institucional, PRI), controlaba además al Congreso y al Senado, donde el PRI gozaba de mayoría, y enfrentaba una débil oposición de partidos que, hasta las postrimerías del siglo XX, eran relativamente pequeños y poco representativos de las aspiraciones de los gobernados. Desde luego, el Ejecutivo Federal también subordinaba al Poder Judicial, de manera que el trabajo de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respondía sin chistar a la agenda presidencial.
Hablar de descentralización en este contexto resultaba francamente baladí: el poder lo ejercía el Presidente, con la contribución frecuentemente oscura de sus colaboradores más cercanos; y los incrementos o las disminuciones tanto del presupuesto como de la capacidad de acción política de gobernadores y alcaldes, respondían a una suerte de mecanismo de premios o castigos al cumplimiento o falta de obediencia política y una supuesta lealtad al instituto político dominante y a su jefe máximo. Ya en la administración que encabezó Carlos Salinas de Gortari, el estado de cosas empezó a cambiar y, en muchas esferas de la política nacional, comenzó incluso a abrirse a formas más democráticas de actuar. Durante ese intervalo se llevaron a cabo algunos importantes ejercicios de descentralización, como en el caso del sector educativo y el de salud, que acabaron por significar una carga financiera onerosa para los estados, que en términos reales incrementaron su dependencia del poder federal. Posteriormente, con Ernesto Zedillo Ponce de León a la cabeza del gobierno federal, y con el país empeñado en sacar adelante lo que terminó por ser una robusta y pujante reforma electoral, se creó un escenario en el cual el gobierno de la República inició algunos tímidos pasos hacia la descentralización de los instrumentos de políticas públicas, adicionales a los ya mencionados, con diferentes grados de éxito o de frustración.
La aplicación de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y de sus instrumentos; el creciente deterioro ambiental; la dispersión de los procesos relacionados con el manejo de los recursos naturales (procesos que se encontraban desperdigados en agencias muy diversas y poco vinculadas entre sí) y su divorcio de los temas ambientales; la influencia del debate internacional, primero alrededor del Informe de la Comisión Brundtland “Nuestro Futuro Común”, donde se acuña el término de desarrollo sustentable y se vincula a los temas de pobreza, e inmediatamente después alrededor de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, realizada en Río de Janeiro en 1992; y la creciente movilización social en torno a los temas ambientales, son todas condiciones que constituyeron el contexto del siguiente arreglo institucional ambiental mexicano. En 1992 se crearon el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el seno de la Secretaría de Desarrollo Social. El primero para normar y definir la política ambiental nacional y la segunda para vigilar la aplicación de la ley. Entre las intenciones de este nuevo arreglo institucional cabe resaltar las siguientes:
• Separar la acción de normar y ejecutar programas de la acción de aplicar la ley.
• Elevar de rango el tema ambiental.
• Vincular el tema de medio ambiente con los del desarrollo y la pobreza.
Si bien el tema ambiental logró una mayor atención en la agenda nacional por la importancia que el Presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, le otorgó a la SEDESOL, también coincidió con tiempos muy difíciles para el gobierno federal: los de la apertura comercial y de la desregulación; el adelgazamiento del Estado y la salud financiera; el despido masivo de personal y la cancelación de organismos y programas públicos; las recomendaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional acerca de las bondades de la descentralización; la afirmación de la pluralidad política, la liberación de la opinión pública y la explosión de las organizaciones políticas y civiles independientes. En este contexto, la creación de una nueva institución, con nuevas funciones y responsabilidades y sin poder fortalecer sus capacidades internas, recursos económicos, humanos y materiales, resultó muy difícil y limitada.
Aunque en efecto la tendencia -al menos en términos de los discursos- se dirigía hacia el reconocimiento y la consolidación de los gobiernos locales, lo cierto es que los ensayos de descentralización partían más de la disposición de las dependencias del gobierno federal, las cuales mostraban proclividades distintas hacia la posibilidad de dejar en manos de las administraciones estatales o municipales facultades y atribuciones que suelen percibirse como espacios para el ejercicio del poder, más que como mecanismos para otorgar servicios a la comunidad de gobernados. Un ejemplo reciente de esta condición está presente en la denominada “Administración Costera Integral Sustentable” (ACIS)1. Las argumentaciones esgrimidas para retrasar, acotar o impedir la descentralización han abarcado, desde la supuesta necesidad de generar estructuras y equipos técnicos adecuados y suficientes en las dependencias locales de gobierno antes de transferirles funciones que no están preparadas para realizar, hasta la aseveración de que un asunto determinado es de interés nacional y por tanto debe administrarse a través del gobierno central. Aunque a veces estas aseveraciones son certeras, no lo son para todo estado o municipio ni para todo sector o instrumento de política. No parece posible entonces, al menos a primera vista, proponer una estrategia y una mecánica homogénea para avanzar en lo que pareciera resultar un avance democrático incontrovertible.
Es necesario aclarar que cuando hablamos aquí de descentralización, no estamos hablando de desconcentración; tampoco estamos hablando de medidas como la que tomara hace ya más de una década el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) cuando trasladó sus oficinas centrales a la ciudad de Aguasca-lientes, o como las que llevaron la sede de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) a la ciudad de Guadalajara: en realidad, estas dependencias siguen instrumentando políticas de alcance nacional de manera vertical, y frecuentemente por encima de las consideraciones de los gobiernos locales, e incluso quizá muchas de sus acciones deberán continuar teniendo ese carácter. Y tampoco se trata de llevar a cabo procesos de descentralización como los efectuados en los sectores educativo y de la salud, que han transferido una buena parte de los costos de instrumentación de las políticas que siguen dictándose desde las dependencias federales que encabezan esos sectores, lo
1 La primera ACIS fue establecida por el gobierno del estado de Quintana Roo y el H. Ayuntamiento de Cozumel en el año 2006, mediante la constitución de una Sociedad Anónima de Capital Variable con 51% de las acciones y 49% de inversión privada.
que ha generado incluso tensiones de índole política entre los gobiernos federal y estatales.
Una descentralización concertada, que incluya la transferencia de recursos financieros y mecanismos de recaudación tanto fiscales como de otra índole, bien puede ser una vía de fortalecimiento de la vida democrática nacional, e incluso puede contribuir a una distribución más justa de los recursos disponibles. Pero, como se ha dejado entrever en párrafos anteriores, esto significa un análisis ponderado de las capacidades locales, y de las repercusiones que cada asunto a descentralizar puede tener desde el punto de vista de la seguridad nacional o de la solidez del pacto federal. Debe, por tanto, determinarse qué procesos trascienden las fronteras artificiales que la historia y la política han establecido entre las entidades que constituyen la federación, e incluso entre los municipios que componen cada uno de los estados. Y también debe determinarse de qué procesos pueden hacerse cargo las autoridades locales, sin que esto comprometa la sustentabilidad ambiental de las aspiraciones de desarrollo de sus gobernados; esto es, se debe cuidar que no ocurra que, en aras de fortalecer la soberanía local y generar condiciones para la participación de los residentes locales en la toma de decisiones, se comprometa la supervivencia de recursos bióticos o de servicios ambientales que dependen de la continuidad de condiciones ambientales que rebasan los límites estatales o municipales.
Quizá la vía más apropiada para aproximarse a este tipo de descentralización atraviese por el establecimiento (y robustecimiento, en caso de que ya existan) de espacios de generación de consensos locales, a la manera de lo que se ha pretendido generar a partir de la constitución de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), que ha promovido la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGARPA), y que se encuentran fundamentados en la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable2. Estos organismos debieran tener la capacidad de convocatoria suficiente -y la fortaleza de gestión necesaria- para lograr que las agencias gubernamentales de nivel estatal y las representaciones del Ejecutivo federal en los estados se obligaran a atravesar por los consensos generados en los consejos, a fin de formular sus Programas Operativos Anuales (POA) y determinar el destino de los recursos de que disponen para instrumentar las políticas públicas a su cargo.
2 Es de llamar la atención el hecho de que haya sido la SAGARPA precisamente la dependencia que encabezara esta iniciativa. A nuestro juicio, este es uno más de los síntomas del deterioro que ha sufrido la política ambiental mexicana a lo largo de los últimos seis años, y un resultado ineludible de la serie de decisiones que condujo al virtual desmantelamiento de las agencias federales responsables de la gestión ambiental nacional.
Una vía a través de la cual se pueden fortalecer los CMDRS bien puede consistir en la coordinación con los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS) (que proporcionarían un nexo con los centros generadores de saber en la región, las organizaciones no gubernamentales y los organismos cúpula de los sectores social y privado). Otra vía importante, que otorgaría a estos consejos la legitimidad del respaldo de las bases sociales -o bien, de los residentes locales en general-, entraña la constitución de comités de usuarios de los recursos locales, a la manera de los que ha propuesto el Dr. Eduardo Batllori Sampedro, del Departamento de Ecología Humana de la Unidad Mérida del Centro de Investigación y Estudios Avanzados (CINVESTAV), y que se han probado, de manera incipiente y tentativa pero estimulante, en las localidades de Chabihau y San Crisanto en la costa yucateca.
Los avances de la legislación ambiental mexicana, que con las reformas a la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) comienza a separarse de la antigua visión orientada a tratar preferentemente los asuntos relacionados con la contaminación ambiental, y la posterior promulgación de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), han ido generado un dispositivo jurídico en el que la descentralización aparece con un papel relevante. Esta Ley impactó en una visión más amplia e integral de los temas ambientales, y en nuevos arreglos institucionales a nivel central y en los estados de la República. Todos los estados promulgaron sus leyes estatales en poco tiempo. Aunque esto constituyó un avance muy significativo, no cumplió con lo que proponía el Dr. Raúl Brañes, destacado estudioso del derecho ambiental mexicano y coautor de la iniciativa de la LGEEPA, cuando advirtió: “La legislación ambiental debe ser entendida, básicamente, como una legislación local que, dentro de los marcos establecidos por la legislación federal, permita el diseño y la aplicación de políticas que tengan en consideración la variedad de los ecosistemas de cada región y establezca un sistema también local para la gestión ambiental.” En realidad, las leyes estatales se hicieron a imagen y semejanza de la LGEEPA, a la manera de reproducciones más o menos mecánicas, en las que solamente se omitieron los puntos que la ley general reserva al gobierno federal, y se elaboró muy poco respecto a las materias que se atribuyen a las agencias responsables de los gobiernos locales.
En el capítulo de la LGEEPA en materia de descentralización se reconoce el pensamiento de Raúl Brañes con respecto a la necesidad de la participación pública y de la descentralización para lograr una mayor eficacia y eficiencia en la gestión ambiental. Aunque esto fue un avance, lamentablemente no se convirtió en el fortalecimiento de la gestión ambiental a nivel estatal como se pretendía: no hubo la suficiente voluntad política del gobierno federal ni de los gobiernos locales, ni los recursos económicos, ni los profesionales entrenados para hacerlo.
Cuando en 1995 se volvió a modificar el arreglo institucional del gobierno federal para la atención de la problemática ambiental nacional, fue necesario adecuar la LGEEPA a las nuevas condiciones de sustentabilidad. Ese mismo año se inició un proceso de consulta, y se elaboró una propuesta de reformas que fue sometida al Congreso de la Unión. Tras diversos escollos y sinsabores, por fin se aprobaron las reformas por unanimidad el 13 de diciembre de 1996, con la modificación de 161 artículos de los 194 originales, 60 adiciones y 20 derogaciones.
Las modificaciones a la LGEEPA estuvieron orientadas a cambiar la distribución de competencias en materia ambiental entre los tres órdenes de gobierno (tema pendiente en la agenda de Brañes desde la LGEEPA de 1987). Esta orientación quedó clara desde la publicación misma de la Ley General en el Diario Oficial de la Federación, especialmente donde se establece que este ordenamiento deberá “… ampliar los márgenes de participación social en la gestión ambiental, fundamentalmente en la toma de decisiones, el acceso a la información ambiental, así como el derecho al ejercicio de acciones para impugnar los actos de autoridad […] fortalecer y enriquecer los instrumentos de la política en la materia, con el fin de que cumplan efectivamente con su función; reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad, a efecto de ampliar la seguridad de la ciudadanía en materia ambiental; e incorporar conceptos fundamentales como los de sustentabilidad y biodiversidad…” (DOF, 1996).
Como se ha dicho en apartados anteriores, hasta 1987 la gestión ambiental mexicana estaba predominantemente centralizada. Fue hasta la reforma del artículo 73 constitucional y la promulgación de la LGEEPA que se sentaron las bases de la descentralización. Posteriormente, estos preceptos quedaron reforzados en las reformas de 1996 a la LGEEPA cuando “se precisó mejor el sistema de competencias, se amplió el campo de aquéllas que corresponden a los estados y municipios y se desarrollaron las disposiciones constitucionales recién transcritas para establecer un sistema gradual de transferencia de facultades a favor de los gobiernos de las entidades federativas y a los municipios de parte de la Federación” (Brañes, 2000).
El marco jurídico que sustenta a la descentralización se encuentra tanto en la Constitución como en la LGEEPA. En la Constitución, el artículo 73 faculta al Congreso de la Unión para distribuir los asuntos ambientales en los tres niveles de gobierno, en la forma que el mismo Congreso determine; el artículo 124 establece que las facultades que no están expresamente concedidas a la federación, se reservan a los
Tabla 1. Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que sustentan la descentralización en materia ambiental.
Artículo 73 fracción XXIX-G. |
Artículo 124. |
Artículo 116 fracción VII. |
estados; y el artículo 116 amplía las posibilidades de descentralización mediante el mecanismo de convenios entre la federación y los estados (ver tabla 1).
En lo que corresponde a la LGEEPA, la descentralización se fundamenta en los 12 artículos del Capítulo II (artículo 4 al 14 bis). El artículo 11 complementa los mecanismos de descentralización, permitiendo al Ejecutivo federal suscribir acuerdos de coordinación con los estados o el Distrito Federal para la ejecución de las funciones que están reservadas a la federación.
Entre las razones que hacen indudable la aseveración de que la descentralización ofrece muchas ventajas para una gestión ambiental adecuada, se pueden señalar las siguientes:
• Fomenta la planeación de políticas regionales y acciones acordes a las condiciones particulares de cada lugar, nuevos esquemas de relaciones interinstitucionales y mecanismos de generación de financiamiento por y para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
• Permite consolidar la democracia en la medida en que las autoridades locales y la ciudadanía establezcan mecanismos adecuados para la participación y toma de decisiones.
• La gestión puede ser más eficiente por contar con la información directa, y las autoridades pueden responder a las demandas sociales más rápido y con mayor flexibilidad, previniendo y resolviendo conflictos.
• Existen mayores posibilidades de escrutinio público a las autoridades locales para la rendición de cuentas y transparencia en el uso de los recursos.
• Favorece el consenso y aplicación de los instrumentos de gestión.
La descentralización no ha sido fácil en el país y no ha alcanzado a mostrar el vigor que se esperaba de ella desde la publicación de la LGEEPA en 1987. Hay que recordar que el nacimiento de la gestión ambiental y su consolidación coincidieron con políticas nacionales adversas a la aparición de nuevas instituciones con atribuciones ampliadas. La tendencia hacia el adelgazamiento del Estado -iniciada a partir de los años setenta-, las recurrentes crisis económicas, la necesidad de sanear las finanzas públicas y la pérdida de credibilidad de la sociedad en el gobierno, constituyeron impedimentos para que las instituciones federales ambientales contaran con los recursos económicos, humanos y materiales suficientes para consolidarse y ejercer sus responsabilidades cabalmente.
En las casi dos décadas de iniciada la descentralización se generaron expectativas que, sin embargo, no se han cumplido, y empieza a percibirse un desánimo y desinterés creciente en el tema. Los gobiernos locales carecen en general de las capacidades necesarias para asumir nuevas funciones, y la mayoría no ha consolidado los arreglos institucionales necesarios, ni asignado recursos económicos locales suficientes. Las instituciones responsables de la materia ambiental en los estados siguen siendo por lo general de segundo y tercer nivel. Es común que los funcionarios locales se resistan a aumentar sus cargas de trabajo, lo cual se combina fatalmente con el hecho de que los funcionarios federales se resisten a avanzar en la ejecución de programas de descentralización, por cuanto los consideran una pérdida de poder.
Además, el actual avance en la construcción de la democracia nacional todavía no permite garantizar la conducción de la política pública por parte de la sociedad organizada -condición indispensable para llevar a cabo un proyecto saludable de descentralización-, lo que tiende a generar incertidumbre y riesgos de conflictos. No se han creado los espacios plurales suficientes para la participación social en la toma de decisiones y búsqueda de consensos, y no existen mecanismos de escrutinio público a la autoridad local, ni de prevención y resolución de conflictos. Por otro lado, ocurre que las instancias de participación -que suelen haber sido mal establecidas, y carecen de representatividad real de las fuerzas locales y de reglas claras de funcionamiento- llegan a “secuestrar” a las autoridades locales. Es muy común que éstas últimas no asuman la responsabilidad en materia ambiental con tal de evitar conflictos. Las presiones que muchas veces ejercen grupos de interés económico local paralizan a la autoridad y ésta evade su responsabilidad.
La insuficiencia de recursos económicos que la federación se encuentra en condiciones de transferir, junto con las atribuciones ambientales, a los estados, complica el escenario y hace que los gobernadores rechacen la descentralización.
Un enorme riesgo que conlleva la descentralización cuando no se realiza con el cuidado necesario y con la garantía de que las funciones se pueden cumplir conforme a la ley, es que los recursos descentralizados se conviertan en botín político y económico. Sobran los ejemplos de esta situación en materia forestal, de pesca o de zona federal marítima terrestre, por mencionar sólo algunos recursos naturales.
Si bien la ley prevé que cuando exista incumplimiento se pueden revertir los acuerdos de descentralización, lo cierto es que el conflicto político que ello conlleva hace que esta reversión no resulte viable. No hay precedentes de funciones que se reviertan una vez que la federación las ha traspasado a los estados, aun en los casos en los que se ha probado el deterioro ambiental y se ha demostrado que el ejecutivo estatal no asume con responsabilidad la nueva función.
Como se apuntaba en el apartado introductorio de este capítulo, la reflexión acerca de la descentralización no puede estar completa sin discutir en torno a la concepción de lo que es el territorio, y de lo que implica adoptar distintas formas de regionali-zarlo. Establecer una concepción clara de lo que significa llevar a cabo una gestión que resulte capaz de dar cuenta de la responsabilidad del Estado de salvaguardar el patrimonio natural nacional, entraña estar en condiciones de determinar cuál es precisamente ese patrimonio, cuál es su magnitud y dónde se encuentran sus diversos componentes. Esto tiene que ver necesariamente con la necesidad de responder, cada vez con mayor rigor y a mayor profundidad, las clásicas preguntas que atribuía Krebs a la ecología ya desde 1972: ¿Dónde se encuentran los organismos, cuántos se encuentran en un sitio determinado, y por qué están ahí?3 Pero, además, si se entiende que la gestión del patrimonio natural no se hace en el vacío, sino con la
3 Krebs, C.J., 1972, Ecology: the experimental analysis of distribution and abundance, Harper & Row Publishers, New York. Al formular estas preguntas, Krebs parte de la concepción propuesta por Andrewartha en 1961 para definir la disciplina de la ecología, que decía que la ecología es el estudio científico de la distribución y la abundancia de los organismos; y que el propio Krebs modificó posteriormente, al reconocer la importancia que tienen las relaciones para esta disciplina, con lo que la definición que propone plantea que la ecología es el estudio científico de las interacciones que determinan la distribución y la abundancia de los organismos.
satisfacción de las necesidades del bienestar de la sociedad nacional en mente, y con la intención de garantizar que esta satisfacción resulte sustentable, entonces también se deben responder estas preguntas en términos de la distribución de la población humana, de sus actividades, y de las demandas que estas actividades ejercen sobre los recursos naturales y los servicios ambientales. Desde este punto de vista, y en el ánimo de contribuir a la integralidad -y, en cierto sentido, a la transversalidad- de la gestión ambiental, se requiere construir una concepción de territorialidad y de regionalización que resulte un lenguaje común a los diversos actores involucrados en estas tareas.
A lo largo de la historia de las tres o cuatro décadas de la gestión ambiental en México, las diferentes agencias involucradas en ella han propuesto diversos patrones de regionalización a partir de varias concepciones de territorio, en las cuales se han ido sustentando las estrategias de política pública formuladas para atender la problemática ambiental nacional, de manera que puedan ofrecer herramientas asibles y coherentes, que ordenen las labores de planeación, ofrezcan resultados mensurables y resulten pertinentes a la estructura social, política y administrativa de la nación.
Si bien podría decirse, con cierta seguridad, que los diferentes esquemas de regionalización propuestos han gozado casi siempre de un robusto sustento científico-técnico, también se puede afirmar que no se ha logrado determinar una regionalización que resulte satisfactoria para ordenar la aplicación de los instrumentos de política pública que animan las diferentes áreas de la gestión ambiental emprendida por el Estado mexicano. Es evidente que la propia complejidad geográfica, cultural y ecológica de México milita en contra de la formulación de una regionalización que pueda convertirse en una sola herramienta, común a las diferentes estrategias y objetivos de la gestión ambiental a escala de país: la fisiografía de México, la diversidad de ecosistemas que la cubren y la biodiversidad que éstos alojan, la complejidad de los cursos que sigue el agua en su búsqueda de zonas de menor altitud o de sitios que permitan su infiltración al subsuelo y la conformación de mantos freáticos, la división político administrativa que se ha ido construyendo de estado a estado, la distribución de la población, y la diversidad étnica y cultural que se pretende construya una identidad nacional, todo esto aunado a insuficiencias presupuestales y de recursos humanos institucionales, son las causas más evidentes de que cada propuesta de regionalización adolezca de carencias, deficiencias o de motivos de crítica y controversia.
No obstante, el hecho es que los fenómenos relativos al ambiente suceden en un contexto espacial4. Adicionalmente, también resulta indiscutible el hecho de que la aplicación a rajatabla y simplista de lineamientos de política uniformes para toda la geografía nacional es, por decir lo menos, ineficaz. Debe entonces considerarse necesario establecer criterios de regionalización que reconozcan la diversidad nacional y que, a la vez, hagan posible la instrumentación coherente de políticas ambientales acordes al marco jurídico y administrativo existente, pero que ofrezcan la flexibilidad que demanda la diversidad. En cierto sentido, se trata de buscar mecanismos de planeación adaptativa, que permitan adecuar los instrumentos de política disponibles a las condiciones concretas de cada espacio nacional. La pregunta es, entonces: ¿Cómo delimitar y discriminar entre estos espacios?
Los conceptos de uso cotidiano suelen enmascarar la existencia de controversias, falacias, o simplemente de interpretaciones de la realidad muy diferentes que en función de que se alude a ellas con términos iguales, parecen indicar una comunión de ideas que frecuentemente no está ahí. Vale la pena, entonces, al menos para proponer un código aplicable a la lectura de este ensayo, exponer cuál es el significado que se ha utilizado para discurrir alrededor de los conceptos de país y territorio. No se trata de pretender uniformar la concepción de país o de territorio: se reconoce la existencia de construcciones sociales distintas y variadas, y por tanto de una serie de “países” y “territorios” tan variada como la sociedad misma. Se trata, en cambio, de proponer una lectura común de este documento que permita emprender una discusión lúcida acerca del medio ambiente nacional, y de las tareas que el Estado mexicano debe continuar ejecutando o, en su caso, emprender para garantizar que sea un patrimonio capaz de satisfacer las necesidades de bienestar de los mexicanos de hoy y de las generaciones futuras. Frecuentemente, cuando se piensa en el país, lo primero que aparece en la mente es el mapa nacional convencional: el que aparece en los libros de texto desde la educación primaria en adelante, e incluso el que aparece en los avisos televisivos del estado del tiempo. Pero México es un país indudablemente grande: es enorme desde nuestra perspectiva individual; “ancho y ajeno”, como diría Ciro Alegría5, si se le ve desde el ámbito de la comunidad; e incluso vasto e inabarcable cuando lo encara el Estado. Termina por ser, entonces, un mosaico de países variopintos, que se superponen entre sí, se entrecruzan, a veces se contraponen, y otras se encubren o difuminan.
Desde el punto de vista del medio ambiente, el país, concebido como el total del espacio geográfico ubicado entre las fronteras nacionales, incluyendo su mar territorial, no es una unidad práctica de análisis, ni una unidad manejable de gestión.
4 Se parte aquí de la visión de que en el momento en que hacemos inteligible al ambiente, interactuamos con él, y que, en este sentido, al hablar de ambiente se consideran también las interacciones de la especie humana con el resto de sus elementos.
5 Alegría, C., 1953, El Mundo es Ancho y Ajeno, Editorial Diana, S.A., México.
En este sentido, habrá que discutir qué concepto de país resulta más útil a la gestión del patrimonio natural y los servicios ambientales nacionales, y quizá valga la pena iniciar esta discusión con una concepción que en realidad no resulta particularmente novedosa -aunque se encuentra de nuevo en las discusiones de los ecólogos en el terreno de la academia-: se trata de lo que todavía hoy algunos pueblos llaman país (por ejemplo, el caso de los payssos catalanes) (Pla, 1927). A la luz de esta manera de ver las cosas, el país es más que el espacio geográfico, pero es también una unidad cuyos límites, características y atributos resultan concebibles para los miembros de la comunidad que lo habitan. Además, no es solamente el panorama fisiográfico, o el conjunto de los elementos del entorno que se pueden considerar recursos, o lo que limita con países vecinos. Reúne también a la gente que lo habita, las relaciones de esta comunidad con su entorno, la infraestructura generada por los grupos sociales que comparten ese medio ambiente, y las actividades a través de las cuales lo transforman para satisfacer sus necesidades: se parece mucho a lo que los ecólogos de hoy llaman el paisaje.
De otra parte, el otro concepto que solemos considerar común, y de fácil comprensión, es el de territorio. Pero en este caso los criterios para delimitarlo, y la selección de escalas para determinar sus dimensiones y cobertura, hacen que, otra vez, se pueda hablar de muchos territorios diferentes, sin dejar de hablar del territorio mexicano: es territorio el contenido por las fronteras que se han construido a partir de la relación de México con el resto del concierto internacional, y lo es también el de cada estado de la federación, y el de cada municipio. Esto, si se parte de criterios de índole política y administrativa. Pero si se eligen, por ejemplo, criterios de carácter hidrográfico, los territorios nacionales son los que cubren cada una de las cuencas por donde se mueven las aguas superficiales de México, que en unos casos cubren varias entidades federativas y en otros están acotadas a unos cuantos kilómetros cuadrados. Y también podemos encontrarnos con el territorio de las costas mexicanas, o el ocupado por el Eje Neovolcánico. O bien, podemos considerar los territorios ocupados por las sesenta y dos etnias que conforman el complejo universo indígena nacional. Ordenar las modalidades de apropiación de los recursos naturales y los servicios ambientales en ese mosaico se convierte entonces en una tarea necesariamente polémica: toda decisión de ordenamiento ecológico, independientemente de los criterios de que parta, terminará por ser un procedimiento sujeto a la controversia y a los procesos de búsqueda de consenso.
Dado que el concepto de territorio está sujeto a la discrecionalidad que se insinúa en el párrafo anterior, no es de sorprender que las dependencias de la administración pública federal que organizan su gestión con base en criterios de territorialización generen concepciones tan diversas de los límites que caracterizan y acotan su gestión, que la comunicación entre unas y otras resulta complicada, y a veces incluso incompatible. Esto es cierto incluso para la SEMARNAT y sus órganos desconcentrados. Así, construir un concepto de país y una idea de territorio (incluyendo aquí la zona marina), que resulten herramientas conceptuales útiles para la construcción de un discurso institucional coherente y robusto, son tareas que no deben dejarse de lado en los esfuerzos por edificar una política sólida de gestión ambiental nacional.
Hablar entonces de territorio, y de país, en términos de gestión, implica hablar de las formas para determinar qué herramientas de política pública se deben instrumentar en cuáles unidades espaciales, en función de sus características ambientales, los ecosistemas que las constituyen (y su resiliencia ante las actividades antropogé-nicas), y los actores sociales que participan de la apropiación del entorno (el espacio, los recursos naturales y los servicios ambientales disponibles). Cuando esos instrumentos de política se han diseñado con base en criterios espaciales y ambientales diferenciados -y cuando se reconoce que su aplicación debe ser incluyente y partici-pativa-, el ejercicio de jerarquizar y priorizar su aplicación en el territorio nacional, teniendo en consideración la inviolabilidad y la autonomía de estados y municipios, es de una relevancia indiscutible.
No importa de qué regionalización se esté hablando, no se trata de meros ejercicios efectuados en los escritorios de tomadores de decisiones preocupados por ordenar su actuación: las regiones responden a condiciones ambientales, económicas, sociales o políticas concretas, y permiten agrupar formas de interacción de comunidades concretas con su entorno en sistemas coherentes, en los que se puede aspirar a establecer modelos sustentables de desarrollo. Pero lograr que esto suceda debe atravesar por un proceso de descentralización efectiva, que garantice que los gobiernos locales -habiendo aceptado como valederos los criterios de regionalización y ordenamiento que imperan en el territorio circunscrito por los límites estatales- cuenten con los recursos financieros, los instrumentos jurídicos y el respaldo social que les permitan transitar en el sentido aquí propuesto.
Si bien la descentralización es un propósito expreso en los discursos del sector medio ambiente, todavía está lejos de ser un hecho, independientemente de los avances alcanzados por diversas entidades. Es evidente que no se puede pretender una descentralización eficaz si no se cuenta con la garantía de la existencia de capacidades técnicas, de infraestructura, jurídicas y de voluntad política, que permitan asegurar que las facultades y las atribuciones asumidas por los gobiernos locales pueden ser ejercidas con eficiencia y conocimiento de causa. Y también es evidente que para estar en condiciones de asumir plena responsabilidad ante la gestión ambiental en su circunscripción territorial, los estados deben contar con las condiciones y capacidades que les permitan asumir una completa autonomía para la generación de información, la planeación de la gestión hacia el desarrollo sustentable, la ejecución de programas y presupuestos, y el seguimiento y evaluación transparentes de sus acciones en materia de política ambiental.
Más allá de las acciones de descentralización mencionadas en otros apartados, la posibilidad de que los esfuerzos de regionalización contribuyan a construir una política nacional de gestión ambiental implica también la construcción de instituciones locales, que no solamente resulten sólidas y capaces, sino que estén obligadas a operar de manera congruente con las demás que se encuentren dentro de su región, ya sea ésta una ecorregión, una región prioritaria, una cuenca u otra región construida a partir de criterios de índole ambiental. Hablar de la construcción o el fortalecimiento de instituciones locales implica incorporar la participación de los residentes de las comunidades locales en el diagnóstico, la planeación, la ejecución y la evaluación y el seguimiento de la gestión ambiental. Sin participación social, sobre todo en la medida en que las acciones se concreten a nivel de estado, municipio o comunidad, donde los representantes de la comunidad debieran estar cada vez más cerca de sus representados, la gestión ambiental pierde sentido en cuanto formulación de políticas, estrategias y tácticas orientadas a la generación de procesos de desarrollo ambientalmente sustentable.
Uno de los elementos que sin duda contribuyen a la construcción de capacidades locales de gestión ambiental es el reconocimiento de la validez del saber local. A lo largo de las casi tres décadas en las que México ha ido construyendo su manera de hacer gestión ambiental, también se han creado -a nivel nacional y en todos los estados de la República- centros e institutos generadores de saber, instituciones de educación superior que forman cuadros profesionales en diversas áreas relacionadas con la gestión ambiental, y grupos organizados de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales) que han asumido posturas corresponsables ante la necesidad de contribuir a la conservación del patrimonio natural, y de modificar las conductas y acciones que impactan negativamente en el entorno.
Con estos grupos de académicos y ambientalistas, y con representaciones de los productores organizados del llamado “sector social”, la iniciativa privada, los gobiernos locales, los pueblos indios y el Poder Legislativo, se han constituido a lo largo de la última década diversos espacios de participación de la sociedad en los procesos de planeación y gestión ambiental. De entre ellos habrá que destacar los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS), no solamente por su alcance y su cobertura nacional, sino también porque fueron estructurados con base en una propuesta de regionalización.
Tomando en consideración las regiones en que se ha dividido el territorio nacional -y siguiendo el modelo propuesto por la CONANP y los CCDS-, se debe explorar la posibilidad de construir corredores biológicos a la manera de los establecidos para Mesoamérica. Hacerlo brindaría un sentido adicional a la regionalización, ya que se crearía un espacio para la aplicación ordenada de las herramientas de gestión ambiental, y se generaría también un espacio formal para proponer procesos de transversalidad y descentralización.
Un factor adicional es la experiencia que se refiere a la distinción entre el orden federal y el orden local. En este sentido, la propiedad privada y las concesiones o aprovechamiento de bienes públicos por particulares, está mucho más protegida jurídicamente en el primero que en el segundo. Es decir, es más fácil obtener la protección estatal mediante la invocación del derecho cuando se trata de asuntos federales (sobre todo a través del juicio de amparo) que cuando la gestión se plantea a nivel local. Cualquier abogado sabe que son mucho más previsibles las decisiones de la justicia federal que las de la justicia local. Ello no sólo se aplica a los procesos judiciales, sino al conjunto de la gestión gubernamental. Se puede decir que para proteger sus intereses, los propietarios privados o las empresas que aprovechan bienes públicos dependen mucho más de vínculos extrajurídicos en sus relaciones con el poder local que con el poder federal. Esta distinción es fundamental, dado que la puesta en práctica de una ordenación del territorio y del manejo y aprovechamiento de los bienes públicos con una visión de sustentabilidad ambiental dependería básicamente de las autoridades locales y del sector privado. Así, mientras las relaciones entre los propietarios, empresas privadas y aquella parte del poder público con la que tienen un contacto más directo (léase poder local) estén reguladas por factores extrajurídicos, las actuaciones poco contribuirán a regular los diferentes procesos de apropiación del entorno, incluida aquí la asignación de derechos de acceso a servicios ambientales.
A lo largo de la todavía breve historia de la gestión ambiental mexicana, las dependencias y organismos de la administración pública federal responsables de llevarla a cabo han generado diversas propuestas de regionalización que les permiten afrontar la problemática de su competencia de una manera relativamente ordenada y eficaz. Estas regionalizaciones fueron formuladas con objetivos distintos y con base en criterios diferentes, y son desde luego útiles para cumplir con esos propósitos. A partir de ellas, de conocerlas, sobreponerlas y discutirlas, se deben construir demandas sociales, localmente determinadas, con el fin de utilizar los instrumentos de gestión ambiental existentes para enfrentar los problemas ambientales que aquejan a cada región particular; en otras palabras, encontrar los traslapes entre las diferentes regionalizaciones permite determinar qué instrumentos merece la pena aplicar con más rigor e intensidad en qué lugares del país.
Carece de sentido pretender que se establezca una sola regionalización, y asumirla como la única propuesta adecuada para ordenar la gestión ambiental nacional. De hecho, la regionalización por sí sola no es un instrumento suficiente para llevar la gestión ambiental desde los gabinetes de la planeación hasta el terreno de los hechos. Se trata entonces de combinar las regionalizaciones propuestas por los diferentes organismos del sector medio ambiente, y de concertarlas además con el ordenamiento ecológico del territorio, el ejercicio de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable y los procesos de descentralización de facultades y atribuciones. De esta manera, la regionalización se convierte en un instrumento relevante para la racionalización y hace eficiente la aplicación de los programas y los instrumentos de política pública para la gestión ambiental.
Para superar los problemas generados por el desequilibrio existente entre las capacidades de ejecución del gobierno federal y las de los gobiernos estatales y municipales es necesario consolidar una política de descentralización, asumiendo que se trata de un proceso sostenido y de largo plazo. Los pasos de este proceso deberán considerar, por lo menos, los siguientes elementos:
Articular la descentralización ambiental como un instrumento para la planeación regional sustentable.
• Fortalecer las capacidades de las autoridades locales y asignar los recursos técnicos, materiales y financieros indispensables.
• Establecer mecanismos de participación social para la toma de decisiones, seguimiento y evaluación de resultados, y para la rendición de cuentas de las autoridades.
• Aumentar las capacidades de la sociedad civil y definir claramente sus derechos y responsabilidades.
• Incorporar la descentralización hasta el nivel municipal.
• Llevar a cabo una reforma fiscal que permita captar nuevas fuentes de financiamiento, aplicar instrumentos económicos y tributarios localmente, y usar los ingresos provenientes del manejo de los recursos naturales en acciones de conservación y restauración de estos recursos.
• Establecer los mecanismos de arbitraje de la federación en caso de conflicto.
Si bien estos son algunos de los temas nodales que se deben superar para consolidar un verdadero y vigoroso proceso de descentralización que cumpla con los objetivos de fomentar el desarrollo regional sustentable, quedan temas aún no resueltos que no son problemas de forma o de mecanismos, sino más bien problemas conceptuales.
Hay asuntos que por su propia naturaleza deben quedar reservados únicamente a la federación bajo el principio del pacto federal, el cual establece que los intereses de la nación deben anteponerse siempre a los locales. Entre ellos se pueden mencionar la definición de las políticas nacionales ambientales, la promulgación de estándares mínimos de observancia en todo el territorio, los asuntos de naturaleza internacional, los bienes o zonas nacionales, lo que concierne a dos o más gobiernos estatales, las cuestiones que pueden comprometer gravemente al medio ambiente y muy especialmente las relacionados con la biodiversidad.
Un tema crítico, que está sometido a debates permanentemente entre el gobierno federal, los gobiernos de los estados, las organizaciones no gubernamentales e incluso las comunidades indígenas, es el de la conservación y uso de la biodiversidad. Un ejemplo claro de este debate es el de las áreas naturales protegidas. El artículo 5°, fracción VIII, de la LGEEPA, reserva para la federación el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal; mientras que el artículo 11o, fracción i, establece que la federación podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con el objeto de que los estados asuman la función del manejo y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal.
Esta posibilidad, otorgada por la ley general a los estados, no se hace cargo plenamente del objetivo de las áreas naturales protegidas que es “preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos” (LGEEPA, artículo 45o, Fracción I) y “salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva…” (Fracción II). Se trata aquí de la protección del patrimonio natural nacional. Un tema sin duda estratégico y de seguridad nacional.
El problema no sólo es que este patrimonio natural nacional se puede convertir en un botín para los estados, o incluso en un estorbo que hay que quitarse de encima (es decir, permitir su destrucción, como por ejemplo ocurre con la tolerancia y fomento de la ocupación de asentamientos humanos irregulares en la Reserva de la Biosfera de Montes Azules en la Selva Lacandona, por mencionar únicamente el caso que más revuelo ha generado recientemente en los medios de comunicación). Podría pensarse que esto se puede prevenir mediante la firma de acuerdos de coordinación claros y el establecimiento de mecanismos de control fuertes para garantizar su cumplimiento. Muchos dirían que para eso están las políticas nacionales de conservación y protección de la biodiversidad, y que éstas deberían ser el marco rector de la coordinación entre la federación y los estados.
Sin embargo, el problema radica en que la distribución de la biodiversidad no reconoce fronteras geopolíticas, y requiere para su evolución de superficies muy amplias de territorio que suelen sobrepasar los límites de un estado. Además, la protección de estos recursos es de interés nacional y no se puede someter a las contradicciones que surgen del interés de usarlos sólo para beneficio local. Este es un tema al que la federación debe otorgar el carácter de irrenunciable, para evitar que las decisiones asumidas a nivel local afecten el patrimonio de los mexicanos y de la humanidad, de las presentes y futuras generaciones.
Más allá de la lectura inmediata de los procesos de descentralización y sus implicaciones legales y políticas, bien vale la pena dejar una puerta abierta a una profunda reflexión en torno a la postura de que sólo la federación puede lograr un balance nacional en la distribución de la riqueza proveniente de los recursos naturales comunes que se distribuyen de manera desigual en el país. La necesidad de reservar algunas facultades estratégicas a la federación no descansa en un problema de incapacidad de los estados: se debe a las características inherentes al funcionamiento de la naturaleza y a la organización de una República Federada.
Si lo anterior es correcto, ello supone que aún hay una asignatura pendiente para definir claramente quién debe hacer qué, con una visión estratégica de nación y un claro entendimiento acerca del funcionamiento de la naturaleza, lo cual implica una reflexión conceptual y no de carácter operativo, y en consecuencia otra reforma a la LGEEPA.
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Juan Córdoba y Ordóñez*
Entre muchos procesos, la globalización es proclive -especialmente en los países que aspiran a ingresar en el Club de los Ricos- al incremento de la eficacia y la democratización de sus sociedades; la descentralización es, en cierto modo, una bisagra que permite la mejor articulación de estos dos conceptos. La eficacia pretende mejores condiciones de competitividad (sectoriales y regionales) en el marco del neoliberalismo. La democratización, por su parte, está supuestamente en la base de la búsqueda de una mayor equidad: de género, de acceso a los recursos y a las oportunidades, en la redistribución de la riqueza, en la toma de decisiones, en la capacidad de gestión, etc.
La descentralización ha sido definida como el “proceso mediante el cual se transfiere una parte del poder del Estado a entidades políticas o administrativas de un escalón inferior”, y se ha identificado con una mejor distribución de competencias entre el “centro” y la “periferia” políticas, mediante la cesión de nuevos cometidos
* Catedrático de Análisis Geográfico Regional. Este trabajo forma parte de las conclusiones del proyecto BSO2002-01984 y de las propuestas teóricas del proyecto SEJ2005-05650/GEOG en el que participan investigadores del CINVESTAV-Mérida, la UNAM y la UCM. Entre éstos quiero agradecer personalmente sus aportaciones a Matilde Córdoba, Julia Fraga y Ana García de Fuentes.
a las colectividades locales favoreciendo la reducción de lapsos en la toma de decisiones. En este sentido, investigadores como Ohnet (2003: 225) han puesto de manifiesto la importancia actual del fenómeno en muchos países y han identificado la descentralización con las ideas de modernización del Estado y de profundización de la democracia.
En esta línea, actualmente prevalece el concepto de descentralización asociado esencialmente a sus connotaciones sociales (políticas y administrativas sobre todo), pero se olvida con frecuencia su sentido geográfico perdiendo de vista, en consecuencia, una reflexión territorial (y espacial) que podría ayudar a su mejor comprensión y aplicación.
Pero para un geógrafo de campo es muy difícil hablar de descentralización en sentido abstracto, es decir, sin referencias a escalas o territorios concretos; tanto más cuanto que vivimos inmersos en un momento de extremada volatilidad e indefinición conceptual en el que proliferan muchos neologismos aún no bien digeridos por el corpus científico: globalización, mundialización, glocalización, re/des-localización, re/des-territorialización, empoderamiento, gobernanza, sostenibilidad, desregulación. Neologismos que, además, afrontan una dialéctica que contrapone los discursos y las prácticas y, sobre todo, un conflicto escalar entre dos extremos: lo global y lo local.
Indagar geográficamente en la descentralización supone partir del efecto que la motiva, la centralización y, en consecuencia, del origen de ésta: la centralidad.
La centralidad es, en principio y en sentido estricto, una cualidad topológica derivada del espacio euclidiano y como tal se suele aceptar que es una plusvalía espacial desde el punto de vista de la eficacia económica y social relacionada con las condiciones de movilidad de la población. Muchos ejemplos dan cuenta de este fenómeno: ciudades, territorios y hasta países han sacado partido de una situación central con respecto a un sistema de relaciones determinado en el tiempo y en el espacio. Ciertas islas o escalas técnicas, por ejemplo, vivieron una época de florecimiento asociada a la escasa autonomía de vuelo de las aeronaves: Azores, Cabo Verde, Terranova en el ámbito atlántico; Hawai en el pacífico. Países como Suiza o la R.D. del Congo han construido su compleja identidad en base a una situación central privilegiada o disputada. Pero los ejemplos más numerosos conciernen a las ciudades y en particular a las capitales políticas y administrativas, muchas de las cuales se han amparado en la situación central respecto a sus territorios para lograr una gestión y un control más eficaz: Roma tanto en el antiguo imperio como en la actual Italia, Madrid en España, Ankara en Turquía, Tokio en Japón, Santiago en Chile, entre otras. A otro nivel, Hermosillo, Chihuahua, Culiacán o Oaxaca en sus respectivos estados.
Esta centralidad euclidiana favorece a menudo la atracción de funciones que refuerzan la importancia de una situación privilegiada, generándose un proceso de retroalimentación que es difícil controlar, tanto más cuanto que esta aglomeración se sustenta en la inercia histórica. La centralidad original (una cualidad) llega a generar una coalescencia de competencias que podemos denominar centralización (un problema). Problema en la medida en que la aglomeración excesiva limita la eficacia de las economías de escala, creando fenómenos de saturación que hacen aconsejable procesos inversos de desaglomeración y/o descentralización. Ciudad de México es uno de los casos paradigmáticos de este modelo: un largo proceso histórico en el que se han superpuesto diferentes formas de dominación del territorio que la elevaron al rango de capital federal; función que favoreció no sólo la coalescencia de funciones políticas y administrativas sino también las económicas (financieras, industriales, servicios) hasta que el sismo de 1985 puso de relieve la vulnerabilidad de un sistema excesivamente centralizado.
La centralidad geográfica, sin embargo, no es solamente euclidiana. La acumulación de funciones en un mismo centro (centralización) produce también efectos de centralidad que se deben a factores relativos (a menudo coyunturales) de naturaleza diferente a los determinados por la geometría tradicional del espacio. Este tipo de centralidad funcional es inversa a la anterior porque no es consecuencia sino producto de una centralización generalmente económica o política, y se define como la capacidad que tiene un centro para polarizar espacio o la capacidad para generar un área de influencia en su entorno inmediato o remoto. En estados centralizados, una capital política excéntrica puede generar este tipo de centralidad funcional, como ocurre en París (Francia) o en Buenos Aires (Argentina); la capitalidad suele ser (por efectos de la concentración del poder y la toma de decisiones) generadora de coales-cencias funcionales que producen centralizaciones productivas y de otros servicios, como ha ocurrido con Mérida (Yucatán) respecto a su estado y a todo el ámbito peninsular. A menudo, sin embargo, son otras funciones las que desencadenan la centralidad relativa del lugar: económicas (Sao Paulo en Brasil), religiosas (La Meca en Arabia), innovadoras (Nueva York en EUA).
Durante mucho tiempo la Geografía y otras ciencias afines han dedicado parte de sus investigaciones a este juego semántico, tratando de encontrarle aplicaciones prácticas en el espacio y en la ordenación del territorio. Fruto de estos trabajos han surgido teorías y modelos más o menos generales, desde la Teoría de los Lugares Centrales apuntada por el alemán Christaller en los años 30’s del siglo pasado y luego ampliada y profundizada por las corrientes neopositivistas de los años 60’s, al modelo centro/periferia y sus variantes entre los que se adscriben algunos muy populares como el de Friedmann propuesto también en los años 60’s y el más reciente que diferencia el mundo entre un Norte rico, desarrollado y próspero, y un Sur pobre, subdesarrollado y acuciado por problemas entre los cuales la globalización sería uno de los más graves. En el campo estricto de la Geografía Política, las referencias a la centralidad y la centralización son una constante tanto en lo que se refiere al origen y formación de los estados, como a la gestación y actual organización del sistema mundo y a la adecuada gestión del territorio a escalas regionales y locales (véase al respecto, por ejemplo, Taylor, 1994).
Fuera del campo estrictamente geográfico, el estudio de la descentralización se ha ocupado sobre todo de la segunda perspectiva de la centralidad, la funcional, y se ha interesado esencialmente por aspectos socioculturales que atienden a fenómenos como la distribución de poder y de las capacidades de decisión y de gestión. En esta línea, política por naturaleza, se obvian con demasiada frecuencia las cuestiones territoriales y se tiende a considerar que la descentralización es sólo un problema de carácter social y asociada a toda una serie de consideraciones meliorativas entre las que la democratización podría ser la más relevante. Algunos investigadores sociales, sin embargo, han señalado que la disposición espacial de los objetos sociales puede influir en sus relaciones sociales, y en particular que el creciente control económico a nivel nacional e internacional puede generar una mayor politización local en la medida en que los mercados de mano de obra se puedan ver afectados por procesos de recesión que no sólo afectan la reproducción de la fuerza de trabajo sino también a los propios procesos de producción locales (Urry, 1981).
Finalmente, en el lado opuesto de la centralidad se encuentran las nociones de periferia y marginalidad que a menudo se confunden.
La periferia sólo se entiende por reconocimiento de un centro y aun siendo su referente original euclidiano, su uso, en ciencias sociales, es esencialmente relativo. Los conceptos de centro y periferia se han utilizado normalmente en relación con teorías de dominación más o menos actualizadas pero que tienen siempre un contexto colonial (nuevo o viejo). La dicotomía más reciente entre el Norte y el Sur no deja de ser, en un mundo redondo como el que tenemos, una proyección plana de ese viejo dilema. La descentralización, en este ámbito de referencias planetarias es una quimera: no hay tal descentralización sino todo lo contrario, un esfuerzo supremo por acaparar capacidades de gestión y decisión aunque eso sí, enmascaradas por la virtualidad de las relaciones, por la sensación aparente de ubicuidad, por la “porosidad de las economías nacionales” (Baumann, 2001: 89) que dan vida al Sinóptico de Mathiesen (1997, cit. ibidem: 70), un mecanismo de poder basado en unas élites institucionales de acceso restringido (políticos, empresarios, burócratas de elevado nivel) que dirige la opinión pública, amparada en el anonimato de la sociedad informacional. En este sistema, el Norte Rico o Centro Neurálgico no “descentraliza ni deslocaliza globalmente” hacia el Sur Pobre o Periferia Dependiente. El Norte Rico lo que hace realmente es concentrar sus esfuerzos (véanse si no la tremenda polémica en torno a la construcción política de la Unión Europea o el pánico cerval a la expansión latina en Estados Unidos) y relocalizar sus problemas (eliminación de residuos, búsqueda de mano de obra barata, tratados comerciales preferenciales, entre otros); para ello no interesan, en el otro lado de la moneda, poderes fuertes: cuanto más descentralizados, cuanto más atomizados, cuanto más democráticos pero controladamente mediatizados, mejor. El Sur, en cambio, sigue recibiendo órdenes: ahora subversión, ahora sostenibilidad, ahora descentralización, ahora democracia, y siempre… paciencia.
Aunque periferia pueda ser sinónimo de marginalidad, simplemente por condiciones dificultosas de accesibilidad, la marginalidad no tiene por qué ser periférica. La marginalidad, ante todo, es simplemente una condición de juego que sitúa a sus actores o sus territorios fuera de las condiciones regladas que forman el margen de movimiento. La marginalidad puede ser voluntaria, siendo éste el caso de muchos elementos y grupos sociales que han variado históricamente según los sistemas so-cialmente prevalentes. La marginalidad involuntaria, en cambio, actualmente es objeto de denuncias contundentes, internas o externas, en casi todas las sociedades. La marginalidad geográfica, en cambio, es una condición de aislamiento, generalmente no voluntaria y debida, esencialmente, a condiciones de accesibilidad o de desinterés por parte de los elementos “centrales” (gestores y decisorios) de un sistema dado. Como veremos, éste es el caso de Yucatán.
En los años 80’s, México fue catalogado por algunos investigadores sociales como país emergente en la periferia capitalista (Dabat, 1994:48). Casi treinta años después, el país no ha consumado su emergencia y sigue caracterizado por un centralismo abusivo y fuertes desequilibrios territoriales; además ha atravesado algunas de las crisis económicas, políticas y sociales más difíciles de su historia1. En un informe reciente sobre México, en el que se pone especial énfasis en la necesidad de agilizar y perfeccionar la descentralización financiera del país, la OCDE señala que a pesar de unas excelentes perspectivas económicas y de mejoras indudables, los niveles de vida mexicanos siguen muy rezagados y la pobreza es aún extensa (OCDE, 2005:9).
La centralización geográfica en México es un problema estructural, configurado por siglos de historia, que sólo podrá tener una solución a largo plazo. Los análisis regionales son una evidencia de este problema: en todos ellos se enfatiza el peso de una región central, más o menos grande según los diferentes investigadores, que concentra no sólo la mayor parte de la población sino también de los recursos financieros y la fuerza productiva. La denominada macro-región central propuesta por Bassols en 1989 (Bassols, 1991) y aún no revisada, que representa el 14.19% de la superficie del país, en 2005 aún reunía al 50.34% de la población, un valor casi idéntico al de 1970 (50.63%), antes de que se iniciaran los procesos de descentralización y superior al de 1950 (48.67%). Esta misma región aportaba en 2004 el 53.70% del PIB nacional, destacando dentro de ella el peso del área conurbada de la Ciudad de México, principal centro industrial y de servicios del país.
El centralismo mexicano ha sido exhaustivamente denunciado y desde los años 80’s, sobre todo, numerosos foros se han hecho eco de la urgente necesidad de descentralizar el país (cf. por ejemplo, Giugale et al., 2000 y Rodríguez Solórzano, 2003). La discusión, que al principio giró sobre los recursos fiscales y el desarrollo regional, ha ido adquiriendo cada vez más un tinte social y hoy gira necesariamente en torno al pluralismo político y la democratización de la sociedad. Es cierto que se han producido cambios políticos tímidos, pero ciertamente significativos: desde la reforma de los artículos constitucionales n° 115 en 1983 y n° 27 en 1992, pasando por el abandono de la autarquía con la inserción del país en el GATT (1985), el TLC (1992) y la OCDE (1993); al mismo tiempo una audaz y apresurada reforma de las infraestructuras de comunicaciones ha empezado a traducirse en una sutil pero importante reestructuración regional del territorio.
Algunos de los elementos inductores de estos cambios son conocidos. Unos son de naturaleza económica: la dinamización del sector petrolero a partir de la puesta en marcha de los yacimientos de la plataforma de Campeche, la maquilarización de la industria y su difusión más allá de las fronteras, la modernización de ciertas actividades agropecuarias animadas por el consumo interno y sobre todo por la demanda norteamericana, el auge del turismo. Otros han sido de naturaleza política, particularmente la atención a los derechos humanos2 y el fin de la hegemonía del partido
1 Baste citar las devaluaciones del peso en 1983 y 1994, los asesinatos de Colosio y Ruiz Massieu y el alzamiento de Chiapas en 1994 o los más recientes conflictos de Oaxaca y la inestabilidad generada como consecuencia de las elecciones de 2006.
que había detentado el poder político en el país durante la mayor parte del siglo pasado. Sin embargo, los elementos más determinantes de los cambios experimentados por México en los dos últimos decenios son de naturaleza mucho más difusa, y entre ellos ocupa un lugar destacado la irrupción del neoliberalismo con todo su cortejo de servidumbres.
Neoliberalismo y modernización son parámetros indisociables en el México contemporáneo. Del mismo modo deberían serlo descentralización y democratización. Sin embargo, estas correlaciones no son neutras ni son claras porque los efectos escalares introducen matizaciones importantes: lo que es presuntamente bueno a escala mundial no tiene por qué serlo también necesariamente a escala local, del mismo modo que lo bueno para unos puede ser malo para otros. En este juego de contradicciones es necesaria la referencia a Bauman cuando señala que “los procesos globalizadores carecen de esa unidad de efectos que generalmente se da por sentada” (2001:8) y que “los llamados procesos globalizadores redundan en la redistribución de privilegios y despojos, riqueza y pobreza, recursos y desposesión, poder e impotencia, libertad y restricción” (ibidem: 94).
Durante siglos, la Península de Yucatán se ha perpetuado como una periferia de la periferia, o si se prefiere la expresión, como una región marginal dentro de la periferia. Aunque cierto romanticismo cientificista se esfuerza aún hoy por evocar el esplendor de la cultura maya, lo cierto es que aquélla grandiosidad queda ya muy lejos de la realidad y de unos parámetros “occidentales” contemporáneos que contaminaron a México ya en el lejano siglo XV.
En un primer paso hacia lo que hoy denominamos mundialización, la conquista y subsecuente colonización hispana insertaron a Yucatán en esa occidentalidad, confiriéndole desde entonces una condición de acusada marginalidad. No había en Yucatán recursos mineros de interés y las condiciones naturales dificultaban considerablemente la explotación comercial de sus recursos agropecuarios y forestales potenciales. Así Yucatán se conformó desde aquélla época como una región fronteriza,
2 En febrero de 1990 se creó por decreto presidencial la Comisión Nacional de Derechos Humanos y se agregó al artículo 4° de la Constitución un primer párrafo concerniente a promover el desarrollo de las lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social de las comunidades indígenas.
una región límite cuyo interés principal -desde un punto de vista centralista- ha sido siempre su situación geoestratégica como avanzadilla continental hacia el mundo insular caribeño.
Durante siglos, Yucatán ha vivido al margen de las grandes oleadas de colonización que han trastocado irreversiblemente territorios y culturas en América. Durante este tiempo han podido sobrevivir en esta región, mejor que en otras, usos y costumbres ancestrales que han sabido yuxtaponerse o adaptarse a sucesivas oleadas de modernidad que siempre tocaron a la península de forma moderada. Entre éstas, la más importante fue, sin duda, la que la fijó en el territorio de sistemas de explotación comercial extensiva, como el de las haciendas henequeneras, que tuvieron su máximo esplendor en el tránsito del siglo XIX al XX.
La yuxtaposición entre modernidad y tradición no es, por lo tanto, algo nuevo en Yucatán, pero con la excepción de episodios como el de la conquista y la Guerra de Castas, se ha desarrollado siempre sin el dramatismo que ha tenido en otras regiones americanas de fuerte componente indígena. Por ello sería lícito decir, en nuestra línea argumental, que la modernización yucateca -tal vez con la excepción de algunos momentos durante el porfiriato- nunca ha sido tan agresiva como lo es actualmente.
En Yucatán predomina un medio natural aparentemente muy uniforme que constituye una superficie isotrópica casi perfecta desde el punto de vista geográfico. El substrato geológico lo forma una sucesión ininterrumpida de materiales calcáreos dispuestos casi horizontalmente y muy poco alterados en superficie, de forma que sólo en el sur de la península aparecen sistemas de drenaje superficial que contribuyen a una cierta diferenciación del territorio; en la mayor parte de la península el drenaje es subterráneo, aprovechando sistemas de fracturas y alternancias litológicas o pequeñas debilidades estructurales que dan origen también a numerosos cenotes.
Sobre esta superficie calcárea, en la que el desarrollo de suelos es muy exiguo, domina un clima uniformemente tropical con estación seca marcada durante el invierno aunque con un matiz pluviométrico relevante asociado a la prevalencia de los flujos de aire húmedo procedentes del este; como consecuencia de esta disimetría pluviométrica, la selva perennifolia predominante al sureste de la península se degrada rápidamente hacia formaciones mixtas abiertas y hacia matorrales nítidamente xerófilos que ya dominan en el extremo noroeste.
En este medio relativamente uniforme y francamente poco hospitalario, cualquier pequeño accidente geográfico llega a convertirse en un nicho ecológico diferenciado y, en consecuencia, atractivo por su biodiversidad. Los cenotes y la facilidad de captación de aguas subterráneas a través de sistemas de fracturas superficiales podrían haber sido determinantes en la fijación del poblamiento histórico peninsular, dependiente como cualquier otro del agua potable, aunque condicionado por la técnica itinerante del sistema agrícola fundamental para la población: la milpa. Es tal vez la confluencia de estos factores la que sigue explicando la extraordinaria dispersión del poblamiento en gran parte de Yucatán, al mismo tiempo que justificaría la existencia de antiguos emplazamientos de carácter más permanente y preeminentes en la organización del territorio.
Aún actualmente se reconocen rasgos de este “determinismo” geográfico relacionado con las condiciones naturales. Uno de ellos es el predominio del hábitat concentrado al noroeste peninsular, más árido, donde arraigaron con más fuerza las haciendas henequeneras, frente a la dispersión característica del centro, donde pervive la población esencialmente indígena; ámbitos separados “grosso modo” por una diagonal imaginaria que une las localidades de San Felipe y Yaxhachén. Otro es la diagonal de poblamiento formada al pie de la Sierrita, al sur del estado de Yucatán, donde la mayor profundidad de los suelos ha permitido implementar planes de regadío destinados a una agricultura comercial. En todo este contexto y a pesar de su condición de interfase, la costa ha sido siempre un medio rechazado por el pobla-miento; también la confluencia de factores geográficos contribuye a explicar este fenómeno: el litoral predominantemente bajo y arenoso y rectilíneo no ha sido proclive a la instalación de puertos; sus condiciones a menudo cenagosas han favorecido la persistencia de enfermedades infecciosas, particularmente el paludismo.
En los años setenta del siglo pasado la Península de Yucatán aún ofrecía una imagen lánguida y hasta romántica de un territorio, en parte voluntariamente marginal, en parte marginado respecto a un país autárquico y centralizado. Las comunicaciones terrestres de la península con el resto de México no se consumaron hasta mediados de los años cincuenta con el ferrocarril y hasta los setenta con la carretera (Chías, 1999:117). Desde la independencia, la explotación comercial del territorio se había centrado primero en el sistema de haciendas (azucareras, ganaderas, milperas, henequeneras) y luego en ejidos cuya producción había seguido generalmente la coyuntura de un mercado voluble y que acabó por expulsarlos del sistema mundial de competencias; el resto del territorio estaba abierto a la explotación forestal y ocupado, en su mayor parte, por el sistema extensivo de la milpa, un modo de vida secular basado en la autosuficiencia. La industria sólo se había introducido tímidamente en Mérida y el pequeño comercio y el funcionariado animaban la vida de no más de media docena de centros estadísticamente urbanos. Yucatán, en definitiva, vivía prácticamente cerrado sobre sí mismo.
Desde la independencia, el interés del Centro hacia esta periferia había sido, como en tiempos de la colonia, esencialmente geopolítico y una de sus manifestaciones más claras fue la neutralización de sus aspiraciones independentistas mediante la fragmentación política del territorio en tres estados: Campeche se escindió de Yucatán en 1857 y en 1902 se creó el territorio de Quintana Roo, elevado a la categoría de estado federal en 1974. Este proceso de fragmentación, en esencia, debe contemplarse como un primer paso en la descentralización de Yucatán por acotamiento del poder territorial que se ejercía desde Mérida, la gran capital regional. Cabe, sin embargo, invertir esta reflexión para pensar hasta qué punto esta división obedeció al interés del Centro por debilitar un poder regional fuerte, situado en un ámbito estratégico frágil debido a una situación periférica y unas condiciones de margina-lidad que podrían alentar fuerzas centrífugas como el secesionismo. Dos caras, en definitiva, para una misma realidad: descentralización en Yucatán y fortalecimiento del centralismo en México.
Sin embargo, desde los años 60’s del siglo XX, la Península de Yucatán recobró, probablemente sin saberlo, un nuevo interés geoestratégico, esta vez mundial, en el marco de la guerra fría y en relación con la inestabilidad introducida por Cuba en el “orden central” americano.
No se puede sostener científicamente que la revitalización de Yucatán se deba a un fenómeno de nueva centralidad geoestratégica en el seno de un escenario ma-crorregional americano, pero tampoco es descabellado pensar que este factor ha impulsado un proceso de modernización y de reestructuración social controlada que no tiene precedentes en su historia. En los años 70’s, Yucatán inició un proceso de reconversión económica que se ha acelerado en las décadas siguientes para extraer a la península de su antigua condición marginal: actualmente los tres estados, cuya población supone tan sólo el 3.59% de la de la federación, aportan ya el 4.20% del PIB mexicano y han logrado diferenciarse del Sur profundo del país en el que permanecen sumidos Guerrero, Oaxaca y Chiapas.
Si durante siglos la homogeneidad del medio natural yucateco sostuvo un sistema de relaciones sociales y productivas relativamente simple en el que se contraponían una burguesía urbana y una sociedad rural dependiente (primero jornalera, luego eji-dataria) yuxtapuestas a una sociedad rural indígena francamente aislada, en las últimas décadas este patrón de relaciones ha reventado. El impacto brutal del neolibera-lismo en Yucatán y los procesos de modernización asociados y a veces imperativos, han generado una extraordinaria variedad de situaciones. De esta forma, actualmente Yucatán se caracteriza por una heterogeneidad de “ambientes” sociales, económicos y productivos que tienen su expresión en el territorio y en las formas de ocupación y uso del suelo. No sería correcto admitir, ni siquiera suponer, que fenómenos como la globalización, la descentralización, la democratización o el empoderamiento tienen los mismos efectos sobre esta heterogeneidad y, aún menos, que puedan tener el mismo significado.
Aun sin estadísticas que nos respalden, porque no las hay, y asumiendo una elevada dosis de simplicidad necesaria para alcanzar principios mínimos de generalización que den pie a la discusión, podemos conjeturar que el modelo socio-económico actual en Yucatán reposa en la interacción desigual de una serie de actores principales.
Están, por un lado, los residuos de las viejas sociedades pervivientes. La sociedad “ancestral maya”, la que aún sólo habla lengua indígena y depende de la milpa para sobrevivir, todavía existe en muchos municipios del interior peninsular aunque en condiciones manifiestas de retraimiento. En el otro extremo, la vieja aristocracia encarnada por la Casta Divina aún se reconoce en los apellidos y en los ecos de sociedad de la prensa local, detrás de los muros de algunas mansiones meridanas y a veces se dejan ver en eventos sociales, especialmente en el teatro Peón Contreras; pero la mayor parte de esta verdadera clase social, también ancestral, se ha disuelto ya en una burguesía casi indiferenciada y mediatizada por un estatus económico -y a veces profesional- que es perceptible en la ciudad de Mérida.
En el extremo opuesto de los grupos antes citados se encuentra otro conjunto social bien diferenciado que, genéricamente, podríamos catalogar como “clase media” y a quienes unifica, por oposición a los anteriores, una presunta condición de modernidad y su carácter netamente urbano. Se trata, en su mayor parte, de profesionales jóvenes o maduros dedicados a actividades terciarias (sobre todo administración y servicios modernos), muchos de los cuales son inmigrantes cualificados procedentes de otros estados de la federación e incluso extranjeros. A este grupo, que cada vez es más apreciable en el conjunto social regional a través de indicadores indirectos (comercios, sanidad y educación privadas, parque automovilístico, fraccionamientos residenciales), se unen por la cabeza de la pirámide social esa burguesía desclasada de la Casta Divina y por la base miles de jóvenes urbanos, hijos de inmigrantes, tocados por la modernidad terciaria a menudo en condiciones de precariedad. Todo este grupo está tocado, como argumentamos, por una condición de modernidad asumida; bien porque se profesionalizaron para ella, bien porque nacieron ya dentro de ella y han debido adaptarse cuando no han emigrado al exterior.
Entre estas dos categorías de grupos sociales se encuadraría una tercera, tremendamente compleja a la que podríamos catalogar como “sociedad en transformación”. Se trata del grupo de población, sin duda el más numeroso, afectado por la modernidad de forma más discriminante, tanto en lo social, como en lo económico y en lo geográfico. Es un grupo caracterizado por su propia heterogeneidad y por la heterogeneidad de respuestas que han dado a su inserción, generalmente involuntaria, en los procesos globales y en particular en la dinámica neoliberal en la que se ha involucrado Yucatán desde los años ochenta. Se integran en este contexto sobre todo miles de campesinos afectados por la crisis agraria de Yucatán y en particular por la liquidación del sistema henequenero, y los miles de afectados por el éxodo rural correspondiente, tanto en medios emisores como receptores.
A la sombra de estas hipótesis, la Geografía Social de Yucatán debería ser en estos momentos un tema de investigación prioritario3. Sobre todo cuando se están aplicando sobre esta sociedad compleja discursos genéricos emanados del Occidente avasallador: descentralización, democratización, representación, empoderamiento, preservación, sostenibilidad, privatización, competencia, desarrollo sustentable. ¿Pueden comprenderlos de igual forma un empresario que ha traído su capital desde el D.F. y un antiguo burgués acomodado en la sociedad tradicional yucateca? ¿Un ejecutivo de una cadena hotelera internacional y un camarero recién emigrado de un municipio milpero y que viste uniforme por primera vez? ¿Un emigrante que retorna a su pueblo para las fiestas y un padre envejecido que siente que se le pierde la milpa porque no hay brazos para recogerla? ¿Un pescador que se ve sometido a un régimen severo de vedas o de ritmos de actividad marcados por especies ahora protegidas y un campesino a quien un nuevo Dios Chac, encarnado ahora en forma de computadora, le dice que sus productos no tienen los estándares de calidad requeridos por la demanda de la Riviera Maya?.
Los cambios recientes en la sociedad yucateca se interpenetran con los económicos siendo unos y otros particularmente visibles desde la geografía.
La vieja región henequenera que circundaba Mérida se ha diluido en una gran región suburbana que depende ahora directamente de la gran ciudad: empleos ocasionales y de tiempo parcial, movimientos pendulares intensos, maquilarización del artesanado tradicional, tecnificación de la producción pecuaria (avicultura y porcicultura sobre todo) coexisten con el huerto y la vivienda familiar de toda la vida. La vieja región frutícola ha perdido sus expectativas de comercialización a gran escala para centrarse en el mercado regional que complementa con las remesas de emigrantes. La vieja región milpera se retrae inexorablemente. La urbanización crece por doquier y afecta no ya sólo a los viejos núcleos sino a ciudades modestas y a pueblos cuya catalogación de rurales es cuestionable. El armazón urbano se ha dislocado y
3 No son muchas las reflexiones profundas sobre el impacto social de las transformaciones económicas. Véanse al respecto, por ejemplo, el clásico de Ramírez Carrillo (1993) o su más reciente trilogía sobre Yucatán (2004-2006), y la dilatada obra de investigadores como Baños Ramírez (en especial la reciente de 2003) y Fraga (en especial el trabajo con Paré en 1994).
está en pleno proceso de reorganización del territorio: en sólo treinta años, Cancún se ha convertido en un polo de equilibrio regional que ya contrapesa el liderazgo sin competencias (la centralidad funcional) ejercido por Mérida durante más de cinco siglos. Y en todo este proceso de transformación-modernización acelerada hay dos protagonistas de primer orden: la preservación ambiental y el turismo. Ambos confluyen, paradójicamente, en un espacio antes olvidado: la costa, 1,941 kilómetros lineales desde Nuevo Campechito (Campeche) a Chetumal (Quintana Roo).
Postergada por siglos en el olvido, debido en gran parte a su inhospitalidad, la costa de la Península de Yucatán es hoy objeto de intereses contrapuestos. Está, en primer lugar, un fuerte interés conservacionista y de tintes globales. En segundo lugar hay un interés desarrollista de orientación claramente economicista y modernizadora.
Ambas tendencias, conservacionista y desarrollista, confluyen en la costa peninsular de una manera ejemplar y han dado lugar a una complejización de su trama social que no debe pasar desapercibida en un debate sobre la descentralización. Esta complicada trama social debería entenderse en el marco de un panorama internacional en el que si la preservación de áreas naturales está en el vértice de la pirámide ética de la globalización, la explotación del petróleo y el desarrollo regional a través de la explotación turística del territorio están, paradójicamente, en la base de su pirámide productiva. Veamos cómo se materializa este dualismo en la costa yucateca.
Puede decirse que la preocupación oficial preservacionista conoció su edad de oro en la Península de Yucatán durante los dos últimos decenios del siglo pasado; hoy es perfectamente visible en la gran cantidad de instituciones de carácter o filosofía conservacionista que trabajan en la península, ya sean de orientación gubernamental, como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Procuraduría Federal del Medio Ambiente (PROFEPA), o no gubernamental, como es el caso de Pronatura Yucatán, Niños y Crías o Cuerpos de Conservación por citar solamente las más conocidas.
El interés preservacionista, avalado por discursos y prácticas conservacionistas muy concretos, como el discurso del desarrollo sostenible y la creación de áreas naturales protegidas, ha revelado la extraordinaria biodiversidad de la región litoral yucateca y sobre todo la importancia de sus humedales. Sin embargo también, desde el auge de los discursos sobre la sostenibilidad medioambiental, la región costera yu-cateca (ahora situada en el puno de mira) se ha visto sometida a una nueva lógica de
centralidades y marginalidades construida sobre una impresionante heterogeneidad social.
Actualmente, más del 18% de la península está catalogado como espacio natural amparado bajo alguna forma de protección legal, sin contar los sistemas arrecifales. Esta superficie, que representa 2.639,161 ha, incluye grandes extensiones interiores, como la Reserva de la Biosfera de Calakmul, pero concierne sobre todo a arrecifes coralinos y espacios insulares y litorales con frentes costeros de gran longitud (Laguna de Términos, Petenes, Ría Celestún, El Pamar, Dzilam, Ría Lagartos, Yum Balam, Sian Ka’an, Uaymil).
En estas áreas declaradas protegidas, el medio ambiente se ha convertido en la moneda de cambio de suculentas transacciones económicas de ámbito global; áreas que también son, a todos los niveles, el referente favorito (a nivel discursivo) de planes y políticas de intervención que, institucionalizados, han traído al ruedo de las comunidades costeras multitud de agentes sociopolíticos y económicos antes ausentes.
Desde el punto de vista analítico, en la institucionalización de estos discursos conservacionistas se ha producido una reducción interesante de la naturaleza, entendida en sentido amplio, a una naturaleza entendida como recurso económico y por ende cuantificable y también, intercambiable. Este reduccionismo exigido por el panorama internacional ha generado en la costa de Yucatán una serie de malentendidos entre los agentes locales (fundamentalmente empresarios pesqueros, pescadores natos e inmigrantes) y el conocimiento supuestamente experto (representado por instituciones y técnicos que a menudo son foráneos).
Estos malentendidos se expresan en situaciones donde prima la desconfianza y la inestabilidad entre unos colectivos y otros. En este sentido, son frecuentes los casos en los que se puede señalar que los deseos y acciones preservacionistas han entrado en conflicto real con las autoridades locales y especialmente con las poblaciones de pescadores. Donde unos ven limitada su capacidad de actuación real y se quejan por el boicot más o menos explícito de las comunidades locales, otros ven recortada su capacidad para la toma de decisiones y otros, finalmente, ven que se limita su territorialidad natural, entendida ésta en su sentido más elemental, como área de extracción de recursos básicos.
Esta situación es especialmente compleja allí donde han quedado poblaciones insertas dentro de áreas naturales protegidas (por ejemplo, la Reserva de la Biosfera Ría Celestún o la de Sian Ka’an en Quintana Roo), y un buen ejemplo de estos conflictos y limitaciones se expresa en los Planes de Manejo de las Reservas de la Biosfera y en la dificultad para ponerlos en marcha socialmente, como han señalado algunos investigadores (Córdoba Azcárate, 2006).
En estos planes de manejo u ordenación subyace el deseo experto, aunque a veces algo desinformado sobre las condiciones locales verdaderas, de zonificar para preservar. Este deseo se traduce muchas veces en el establecimiento de prohibiciones que inundan los municipios protegidos con carteles donde la frase más repetida es ‘prohibido’ o ‘no’ (pescar, cazar, botar basura, entrar…). Carteles que, ante la falta de entendimiento entre técnicos expertos y autoridades locales, son los que informan a menudo, por primera vez a las poblaciones, de que su vida ha quedado inserta en un área natural protegida; es decir, que las concepciones y prácticas tradicionales de estas comunidades con respecto al medio en el que habitan se han visto modificadas y ahora están sujetas a nuevas prácticas y, sobre todo, a nuevas sanciones.
Ante este panorama, tampoco es aventurado pensar que este sumatorio de desinformación, recelos y desconfianzas es muy poco propicio para una descentralización convincente: ni siquiera existe un entendimiento básico en la concepción de lo que debe ser susceptible de protección/conservación y sobre todo de cómo debe realizarse ésta.
Por otra parte, si bien los intereses preservacionistas están sostenidos por centros de decisión externos y avalados por decenas de comités científicos y organizaciones sociales también externas, también es cierto que estas instituciones se han introducido en Yucatán como agentes que median en enclaves específicos entre las instancias políticas extralocales y la población; como consecuencia de ello, estos agentes externos a menudo han fortalecido, generalmente de forma involuntaria pero de un modo completamente nuevo, los tradicionales sistemas caciquiles de gobierno. Éste es el caso, por ejemplo, de las ONGS que funcionan a través de partenariados con EUA; y también es el caso, aunque en el ámbito específicamente económico, del neocaciquismo asociado, mediante los sistemas crediticios, a la privatización y concentración financiera de la actividad pesquera.
Lejos de ser éste nuestro debate en este trabajo, sería interesante señalar ahora que es precisamente la conversión del medio costero yucateco en moneda de cambio y referente discursivo favorito a nivel global, pero también y paralelamente, en nudo ya denunciado de posibles conflictos a escala local (Fraga et al., 2006), la que nos lleva a identificar, junto a estos intereses de corte preservacionista, otro conjunto de intereses que más que conservar han decidido poner en explotación económica la costa.
Aunque sea difícil desligar unos intereses de otros, pues a menudo no se han dado uno sin el otro, es importante apuntar brevemente que en la costa de Yucatán, dentro de esta tendencia de corte desarrollista, se pueden diferenciar dos grupos bastante bien definidos.
El primero puede tipificarse como “grupo de explotación económica tradicional” y comprendería la explotación de los viejos recursos conocidos en la costa, como la sal y la pesca. El segundo grupo, más reciente y de tintes modernizadores, se centra en la explotación de nuevos recursos, fundamentalmente el petróleo y el turismo.
A pesar de que los estudios sobre el tema son relativamente reducidos, se sabe que el impacto de la explotación petrolífera en Yucatán es muy limitado y se circunscribe prácticamente a Ciudad del Carmen y sus inmediaciones, como se encarga de estudiar otro trabajo en este mismo libro (cf. Villalobos y Rivera). Además del conflicto inmediato entre actividades tradicionales (pesca sobre todo) y actividades y problemas inducidos por el petróleo (cambios en la estructura socioprofesional, urbanización descontrolada, encarecimiento de la vida, contaminación, etc.), las perspectivas de explotación de nuevos yacimientos no dejan de generar expectativas en la población de Yucatán, ya sea como alternativa económica en la que PEMEX se contempla como patrono omnipotente, ya sea como fuente de nuevos problemas y en particular como competencia excluyente con la propia actividad turística, por ejemplo.
A diferencia del petróleo, el turismo ha tenido ya un impacto geográfico altamente difuso en todo el litoral. Las expresiones territoriales y económicas del turismo se han producido en formas muy variadas: concentraciones masivas (Cancún), ocupaciones extensivas (Riviera Maya), de “bajo impacto” (Holbox), selectivas (Puerto Aventuras), populares (Progreso), puntuales (Telchac), ordenadas (Zona Hotelera de Cancún), espontáneas aunque inducidas (Majahual en costa maya), invasivas (Tulúm). Toda una compleja tipología que se enriquece con el cruzamiento de modalidades y que, en no pocos casos, ha generado el nacimiento de lo que en otro trabajo hemos definido como ciudades gemelas, ciudades de trabajadores segregadas social y funcionalmente del espacio turístico (Córdoba y García, 2001:701).
En el debate sobre la descentralización en Yucatán y en lo que concierne especialmente a la costa, es crucial hacer hincapié en la compleja relación entre las actividades pesqueras y las actividades turísticas, ya que en ella se ejemplifica de modo particularmente interesante el tira y afloja cotidiano entre instancias conservacionistas y desarrollistas.
Siendo quizá las más polémicas y conflictivas, las actividades turísticas son también las que más respuestas han dado a los problemas de desarrollo regional en Yucatán. Si por un lado el turismo ha provocado intensos y desordenados procesos de urbanización y constantes agresiones al medio ambiente, también ha sido el motor que ha puesto grandes áreas de Yucatán en el mapa global.
Pero este posicionamiento (sobre todo gracias a Cancún, nuevo icono mundial del México moderno y próspero) no ha tenido coste cero sino que ha generado, además de privatización de terrenos, flujos migratorios importantes, muy descompensados y a menudo conflictivos: expulsión de poblaciones costeras, éxodo rural selectivo hacia los centros turísticos, saturación de servicios e infraestructuras por masividad y descontrol de la inmigración, nueva competitividad entre residentes e inmigrantes.
Así, la complejización de la trama social costera a través de movimientos migratorios como el promovido por el turismo y antes por la denominada política de la Marcha al Mar (Fraga y Cervera, 2003:178), está desembocando en serios conflictos a nivel local que son sin embargo apagados de cara a esferas extralocales. Pescadores natos y pescadores inmigrantes de diferentes generaciones, por ejemplo, se enfrentan ya en muchas áreas litorales a la sobreexplotación de especies en un medio poco tec-nificado que clama que ‘la pesca se acaba’ y que debe vérselas con vedas federales y estatales que el turismo y sus demandas no permiten cumplir.
En otra perspectiva, la privatización del sector pesquero y cada vez más del sector turístico han puesto en una difícil situación de competencia a grupos poco homogéneos: residentes natos e inmigrantes; locales, nacionales y extranjeros; trabajadores, empresarios y caciques a la vieja usanza aunque renovados no tanto en las formas y el fondo cuanto en las técnicas (control de la información y del dinero).
Pescadores de siempre, conocedores de las posibilidades y de las limitaciones del mar; nuevos pescadores inmigrantes procedentes del campo que ni siquiera saben nadar y que carecen del capital (monetario y formacional) básico para afrontar su nueva situación; ambos grupos reconvertidos en guías turísticos a menudo estacionales, eventuales y hasta furtivos. Todos ellos compitiendo entre sí en espacios reducidos más útiles por su interés medioambiental que por su capacidad productiva hasta la llegada del turismo y del petróleo. Gerentes, funcionarios, consejeros, asesores, investigadores; camareros, obreros de la construcción y de los servicios; instituciones locales, estatales, federales, internacionales, públicas y privadas. Demasiados actores confluyendo en un escenario relativamente pequeño en el que las organizaciones sociales apenas empiezan a despuntar como grupos de presión debido a decenios de paternalismo político. Cabe plantearse si la descentralización es ventajosa en este caos o si supone simplemente un paso más en la política global del “divide y vencerás”, en el camino de un nuevo despotismo ejercido por quienes realmente detentan el dinero y la información. La costa yucateca, sus municipios, por encima de sus propios problemas, debería entender que algunos de éstos son problemas genéricos en las áreas litorales, del mismo modo que la Península de Yucatán debería comprender que es algo más que el simple sumatorio de tres estados federales para iniciar políticas de acción conjunta que neutralicen los efectos perversos de una descentralización apresurada, como la fragmentación y la atomización, tal como se encarga de estudiar en este libro Doyon y colaboradores en relación con las implicaciones de la descentralización y la atomización de actores y municipios, tomando como caso la región litoral oriente de Yucatán.
La descentralización admite al menos dos lecturas desde el punto de vista geográfico. Por un lado se prima la delegación del poder y la toma de decisiones hacia instancias inferiores en la jerarquía político-administrativa del territorio (los municipios, por ejemplo), lo que aproxima indudablemente necesidades y soluciones en el plano inmediato y local. Por otro lado, la cesión de ese poder y toma de decisiones puede desembocar en una fragmentación territorial que llega a producir, por atomización, incapacidad de actuación, favoreciendo mediaciones externas que no siempre atienden a los verdaderos intereses en litigio.
Durante siglos, la Península de Yucatán ha ocupado una situación marginal en México, un país de centralismo acusado que ha pretendido emerger de la periferia en el sistema de relaciones de dependencia sancionado por la globalización. Desde los años 80’s del siglo pasado y acuciado por la presión internacional, México ha iniciado un proceso acelerado de descentralización política y económica que afecta de forma desigual tanto a sus regiones como a su población.
En este contexto, la Península de Yucatán ha recobrado una cierta centralidad geoestratégica en el escenario de relaciones americano y ha iniciado al mismo tiempo procesos de reconversión económica y modernización que están afectando seriamente a algunos de sus componentes estructurales, entre ellos su relativa homogeneidad y el propio concepto de marginalidad. En este ámbito peninsular, la costa se revela actualmente como un medio de interés renovado en el que confluyen intereses a menudo contrapuestos; éstos tratan, por un lado, de preservar territorio en aras del desarrollo sostenible y, por el otro, de modernizar utilizando recursos hasta ahora inexplotados con vistas a insertar a la región en los circuitos del desarrollo más elemental.
La diversificación de las relaciones entre el ser humano y su medio, la complejización de las propias relaciones sociales, la creciente presión sobre los recursos son expresiones de esta reconversión modernizante en Yucatán, del mismo modo que lo son el auge de la privatización y la renovación, a veces de forma involuntaria, de viejas formas de clientelismo amparadas, ahora, en normativas y recomendaciones que proceden de procesos de descentralización concebidos por instancias superiores, muchas veces desconectadas de la realidad local.
No parece descabellado afirmar que la descentralización no puede actuar por igual en un medio como la costa yucateca en donde existe una gran heterogeneidad de agentes que conviven en espacios a veces muy pequeños y geográficamente aislados, o en un medio en el que los deseos preservacionistas, los asesoramientos externos, los caciquismos pervivientes y las necesidades de supervivencia cotidiana están en una ardua competencia, cuando no en una significativa incomunicación.
La materialización del tira y afloja entre intereses preservacionistas, economicis-tas, de supervivencia o de modernización a ultranza, en una complicada trama social y por ende en una complicada jerarquía de agentes sociales y políticos, haciendo uso de los mismos recursos naturales, deja el debate sobre la descentralización en Yucatán en una situación bastante azarosa. Esta situación plantea al menos un punto de partida para la discusión: no es posible pensar en actuaciones políticas como la descentralización sin conocer previamente la complejidad del medio sobre el que se quiere practicar. Este conocimiento del medio pasa necesariamente por un conocimiento en profundidad de las poblaciones que lo habitan, y con ellas, de los usos y prácticas que le dotan de sentido y que así, le dan vida.
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Sabrina Doyon, Andréanne Guindon y Agnès Blais
El objetivo de esta sección es informar al lector más o menos familiarizado con la Península de Yucatán sobre sus características generales, de manera que pueda comprender mejor los retos territoriales de la descentralización que se está promoviendo. Recordamos que si bien esta publicación examina un caso particular, busca dar a lectores no mexicanos una base de reflexión sobre procesos políticos que están en marcha también en varios países.
Con una población de más de 3 millones de habitantes, la Península de Yucatán tiene una larga historia económica con el predominio de la milpa durante el periodo pre-colonial. Después, en los siglos XVII al XIX fue objeto de varias tentativas de colonización mediante los sistemas de encomienda y de hacienda basados en la ganadería y en la caña de azúcar. En el siglo XX se estableció una economía de plantación gracias a la cual, además de la explotación forestal en los estados de Campeche y Quintana Roo, se consolidó la cultura del henequén en Yucatán. En las décadas recientes se desarrolló el sector pesquero, aunque últimamente ha alcanzado sus límites. Actividades tales como la industria maquiladora, la petrolera y el turismo internacional dominan actualmente el panorama económico.
Teniendo en cuenta esta larga y diversificada trayectoria económica, no sorprende que a pesar de cierta homogeneidad cultural relativa derivada de la presencia anterior de la cultura maya, la Península de Yucatán incluya sub-regiones que se diferencian ecológica y económicamente. Discutiremos en primer lugar acerca de las diferencias básicas entre sus tres estados. Posteriormente, puesto que la descentralización implica una redefinición de los vínculos entre las autoridades centrales, regionales y locales, elaboraremos una síntesis de los municipios costeros de manera que el lector pueda advertir la multiplicidad de los contextos a los cuales están enfrentados los promotores de esta política.
Yucatán
El estado de Yucatán forma un triángulo cuya base se apoya sobre la parte septentrional de la península. Su litoral, ubicado en el Golfo de México, cuenta con 365 km. Aunque es el estado más pequeño geográficamente, cuenta con la población más grande de la península, a saber, 1.818,948 habitantes. Incluye también el número más elevado de personas hablantes de maya, es decir, el 33.3%. Hasta la década de los setenta, la explotación henequenera era la actividad principal, sobre todo en la región norte. Durante el “Porfiriato” (1876-1910), los hacendados integraron la economía capitalista con el cultivo del henequén a gran escala. Después de la Revolución Mexicana de 1910 y de la reforma agraria que le siguió, muchas haciendas se convirtieron en ejidos: tierras distribuidas por el Estado a las comunidades y explotadas de manera colectiva sin la posibilidad de que fueran objeto de transacción en el mercado. En suma, durante el periodo post-revolucionario la industria henequenera se transformó en un sector centralizado, aunque las asambleas ejidales tenían cierto poder de decisión en la organización del trabajo. En la década de los setenta el precio del henequén disminuyó en el mercado internacional, de modo que el gobierno decidió no apoyar más esta actividad productiva. Es en este momento que muchos campesinos migraron a la costa, ya sea al sector turístico de Cancún, en plena expansión, o a los pueblos donde se desarrollaba la pesca.
Mientras tanto, las actividades agrícolas tradicionales dieron lugar progresivamente a una agricultura extensiva orientada en parte hacia la exportación. Además, a partir de los años ochenta la región se transformó en un lugar importante para la implantación de la industria maquiladora; Yucatán recibió 143 plantas entre 1985 y 2000 (Labrecque, 2005:7), las cuales se ubicaron en un primer momento alrededor de la ciudad de Mérida y después en los municipios vecinos. El proceso de urbanización fue reforzado en 1992 por la modificación del artículo 27 de la Constitución que eliminó el carácter no vendible del ejido. Todas estas medidas permitieron la consolidación de un neo-liberalismo que favoreció la firma del Tratado de Libre Comercio entre México y Norteamérica (ALENA-Labrecque, 2005:26).
Fuente: Laboratorio de Geografía, Universidad de Laval
Por su parte, de ser una actividad de subsistencia hasta los años sesenta y setenta, el sector pesquero se desarrolló de manera significativa sólo hasta la década de los noventa, especialmente entre los puertos de Dzilam Bravo y Progreso. A partir de este periodo la actividad pesquera se caracterizó por la sobreexplotación generada por el uso extensivo de los recursos. Según la SEMARNAT, de 1989 a 1995 el volumen de capturas pesqueras por año se mantuvo alrededor de 40,000 toneladas. En 2003, alcanzó únicamente 28,067. Además de las actividades pesqueras, las poblaciones costeras explotan la sal como actividad secundaria, siendo Las Coloradas el único lugar donde se produce a gran escala. La actividad porcina cuenta con alrededor de 3,000 granjas que generan más de 5,000 empleos directos. Y por último, el sector turístico se expande en los sitios arqueológicos de la península y en la costa.
El Estado de Yucatán se caracteriza entonces por una gran diversificación económica, en la cual el papel del Estado siempre ha sido preponderante. En la perspectiva de la descentralización no cabe duda que estos elementos constituirán parámetros significativos.
Ubicado en la parte suroeste de la península, el estado de Campeche tiene un litoral de 523 kilómetros, con numerosos pantanos y ciénagas, y se amplía con la Laguna de Términos en la zona interior que tiene más de 60 kilómetros de longitud. El 30% de su superficie es de selva. Es el estado más grande de la península (56,848 km2), pero también el menos poblado (690,689 habitantes). La ciudad de Campeche es la más antigua de la península y durante el periodo colonial fue el puerto principal para la exportación de madera y chicle. Posteriormente, finiquitadas las relaciones comerciales con España a raíz de la guerra de Independencia (1821), Campeche se fue convirtiendo poco a poco en un estado pesquero: el 80% de sus ingresos proviene de la pesca (Hale, 2000 en LEAD, 2004); en 2003 el volumen de capturas alcanzó las 56,888 toneladas.
Es a partir de 1976 que Campeche se convierte en una región estratégica para la producción petrolera mexicana y en una de las más grandes del mundo en este campo. De enero a noviembre de 2006, las regiones marinas del suroeste y del noreste de la Sonda de Campeche produjeron 2.843,000 barriles diarios de petróleo, lo que representa el 83.7% del total nacional. Aunque esta actividad se encuentra en expansión, hasta el momento ha tenido impactos marginales en la economía del estado: los obreros provienen de otros estados y la venta de bienes y servicios se realiza también fuera de la entidad. Tomando en cuenta esta realidad, el Programa de Acción Regional de la SEMARNAT plantea que en el futuro la explotación petrolera deberá generar más efectos positivos para el estado. En comparación con otros estados, Campeche ha registrado un estancamiento económico con tasas de crecimiento decrecientes hasta del -0.5 en 1993. Sin embargo, actualmente experimenta un desarrollo económico diversificado basado en el sector terciario (comercio, servicios, transporte, comunicaciones, etc.), por cuanto las actividades agropecuarias, que en décadas anteriores constituían una importante contribución a la economía, se encuentran en crisis (SEMARNAT, 2006b y ver Villalobos y Rivera, capítulo 8).
Las modalidades de la expansión de PEMEX influyeron ciertamente sobre las formas de la descentralización en el estado, tanto en lo que toca a la utilización de las zonas marinas como en lo referente a las negociaciones fiscales entre el estado y el gobierno central.
Ubicado en el mar Caribe, Quintana Roo es el estado más reciente del país por haber alcanzado este rango hasta 1974. Su población actual alcanza 1.544,800 habitantes, con un territorio de 50,844 km2. Anteriormente constituía una región poco poblada y aislada en la que su economía dependía fuertemente de la explotación forestal. La reforma agraria no tuvo mucho impacto en el área, aunque los ejidos contaron con las mayores superficies ejidales del país para facilitar la extracción de chicle. Ello contribuyó indirectamente a la expansión del ferrocarril que le allanó a la gente no originaria del estado el acceso a las áreas forestales. Actualmente, el sector pesquero, que se centra en la captura de especies de alto valor comercial como la langosta y el caracol, aún no ha alcanzado su plena capacidad.
Cerca de la mitad de sus habitantes no son originarios del estado, la mayoría proviene de los estados de Yucatán, Veracruz y el Distrito Federal. La riqueza económica de Quintana Roo depende fuertemente del turismo. La Riviera Maya (Cancún, Tulum, Playa del Carmen), la Costa Maya (sur de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an hasta el pueblo de Xcalak) y la Zona Maya (región del centro con sitios turísticos) generan aproximadamente el 30% de las divisas captadas en el país. La actividad turística ha tenido una expansión fulgurante desde 1970: Cancún recibe ahora más de 2 millones de visitantes, con un incremento del 3% anual (Noble et al., 2000:583). Sin embargo, la región se caracteriza por diferencias crecientes entre las categorías de población, especialmente en un contexto en el que el turismo es promovido por el sector privado en manos de extranjeros. Como consecuencia de la migración regional aparecieron nuevas comunidades cuya principal característica es la atomización social creciente (véase las contribuciones de B. Campos et al., capítulo 10 y 14).
Subrayamos finalmente que en los tres estados las zonas costeras han sido objeto de intervenciones múltiples de agencias internacionales y nacionales en cuanto al establecimiento de áreas naturales protegidas (ver el capítulo 2): reservas de la biosfera, parques nacionales y varias áreas de protección de flora y fauna.
Estas transformaciones por las que ha atravesado la península, más visibles en el estado de Quintana Roo dada su reducida población anterior y la llegada reciente del turismo internacional, influirán ciertamente sobre el futuro de la descentralización en la Península de Yucatán y tendrán un gran valor ilustrativo para procesos similares en otras partes del mundo. Vemos entonces que en términos de la descentralización, los retos de la conservación implican a actores en condiciones muy diferenciadas.
Lo arriba apuntado pretende resaltar que, a pesar de constituir una región específica de México y de depender del gobierno federal y de las burocracias estatales -que tienen muchas similitudes-, la Península de Yucatán integra tres estados que mantienen diferencias muy significativas entre sí. Es un primer elemento que no puede ser soslayado en la perspectiva de la descentralización. La parte IV de esta publicación discutirá de manera más detallada esta orientación.
Con una población de más del doble que la de Campeche y un tanto y medio más que la de Quintana Roo, el Estado de Yucatán cuenta con 10 veces más municipios (106) que los otros dos estados (11 y 8 respectivamente [INEGI, 2005]). Desde la perspectiva de la descentralización, esta situación puede ser vista, en apariencia, como neutra y podría explicarse por la antigüedad de la ocupación humana y la fuerte densidad poblacional en Yucatán. Empero, cualquier persona familiarizada con la historia colonial mexicana puede establecer con relativa facilidad el vínculo entre el número de municipios y la presencia autóctona regional: la cantidad de municipios es generalmente mayor donde hubo intentos de dirigir o de mexicanizar a la población nativa. De hecho, la fragmentación en un gran número de municipios permitía fragmentar a su vez, administrativa y políticamente, las reivindicaciones de la población autóctona así como debilitar sus identidades culturales. Claro que entonces no se trataba de una descentralización tal como la entendemos actualmente. Visto en el contexto actual, el gran número de municipios en el estado de Yucatán podría constituir un elemento positivo para la descentralización, aunque sin soslayar su justificación y significación anteriores. Esta trayectoria es ligeramente diferente en los estados circunvecinos que cuentan con entidades administrativas más recientes y regularmente más extendidas, especialmente los estados de Campeche y Quintana Roo.
La Tabla 1 nos permite profundizar en las diferencias entre los municipios. Mientras en Quintana Roo casi todos los municipios son costeros (7 de 8) y en Campeche lo son más de la mitad (7 de 11), en Yucatán únicamente 13 de los 106 municipios están ubicados en la costa. Además, si tomamos en consideración la amplitud de la zona litoral de cada uno (865, 523 y 342 kilómetros respectivamente), podemos ver que en Yucatán el peso geográfico de la costa no es tan grande como en los otros dos estados. Con todo, el hecho de que sus 13 municipios costeros no comporten una zona interior extendida -con la excepción de Tizimín-, puede ser un factor positivo para el manejo costero en virtud de que predomina el territorio adyacente al mar.
Tabla 1. Indicadores seleccionados de la población
por municipios costeros de la Península de Yucatán en 2005.
Fuente: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda 2005.
Además, la población de los municipios costeros es mucho más grande en Campeche y Quintana Roo, lo que puede también influir en las modalidades del proceso de descentralización. Por ejemplo, en Yucatán, a excepción de 3 de los municipios costeros entre los cuales Tizimín es el más poblado con 69,553 hab., los otros 10 cuentan con menos de 10,000 habitantes, mientras que en Quintana Roo todos sobrepasan este nivel: el más pequeño es Isla Mujeres con 13,315 y el más grande Benito Juárez -que incluye la ciudad de Cancún- con más de medio millón de habitantes. Otro elemento importante a destacar, pues influye enormemente en la cohesión social de las comunidades y de las organizaciones municipales, tiene que ver con los movimientos migratorios. Presentes en todos los estados debido a los cambios estacionales o anuales de la economía, los movimientos migratorios adquieren gran visibilidad en Quintana Roo por el incremento del turismo internacional. La población de este estado tuvo un incremento entre 2000 y 2005 de 290,346 personas, pasando de 874,963 a 1.135,309 habitantes, lo que implica un aumento del 4.7%, mientras que en Campeche dicho incremento fue del 1.6% (INEGI, 2005). Como resultado, en las costas de Quintana Roo se han formado comunidades integradas por inmigrantes del interior del estado de Yucatán que deben adaptarse a un nuevo medio ambiente y a un mercado de trabajo en el que predomina el sector terciario. Esta gran disparidad en el tamaño geográfico, demográfico y de movilidad espacial presupone que en la implementación de procesos de descentralización las particularidades locales de los municipios exigirán intervenciones diversificadas.
Las líneas precedentes tienen como principal eje demostrativo la condición de la Península de Yucatán -pese a que sus características principales la demarcan en general de las otras regiones mexicanas- como una región que internamente mantiene diferencias significativas tanto a nivel estatal como municipal. Esta situación no es privativa de esta región, pero demuestra que un proceso de descentralización que busque incluir realmente a la gente de la base debe apoyarse en esfuerzos de investigación que prioricen un mejor conocimiento de las particularidades locales.
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Este espacio en blanco intencionalmente dejado de la página
Cuauhtémoc León, José Sosa y Sergio Graf
Al iniciarse el segundo quinquenio del nuevo siglo, el panorama que ofrecen los gobiernos locales de México y de algunos otros países resulta por igual complejo y diverso. Esto no es necesariamente nuevo, pues como dan cuenta los muy diversos estudios y diagnósticos realizados en los últimos años, este nivel de gobierno ha sido objeto de múltiples transformaciones, algunas de ellas producto de los cambios demográficos y socio-económicos característicos del paso de siglo. Pero en otros casos, los cambios han sido producto de propósitos políticos encaminados justamente a dar una nueva fisonomía y a modificar el papel que estos órganos deben cumplir en sus respectivos territorios y sociedades. Y es este último tipo de cambios el que, como se discute en este trabajo, ha marcado con mayor influencia las perspectivas actuales de los gobiernos locales en México. En el caso de los municipios costeros y aquellos que tienen un valor ambiental mayor, esta condición de “campo de experimentación institucional” es más aguda, como también se discute más abajo.
Para entender en su justa dimensión esta era de cambios resulta necesario revisar los ámbitos en los que han tenido lugar los ajustes más relevantes. Una forma de hacerlo es ubicar, por una parte, los cambios habidos en el entorno de los gobiernos locales y, por otra, lo que ha sucedido al interior de este nivel de gobierno. De forma agregada, todos estos elementos apuntan hacia un cambio de paradigma de gobierno, el cual ha estado dominado por la incertidumbre, la tecnología y la interdependencia de actores, redes e instituciones1.
Tras varios lustros de amplia discusión académica y política, asistimos a la conformación de un momento histórico en el que se da por concluido un periodo de reformas al gobierno y se inicia otro en el que el “nuevo orden institucional” establecido por tales reformas debe comenzar a dar frutos. Este nuevo orden, definido como una nueva gobernanza, se sustenta y legitima en la aplicación generalizada de los principios de descentralización, participación ciudadana, mejora de la gestión, desregulación, transparencia, eficiencia y rendición responsable de cuentas a la estructura y operación de las organizaciones públicas, tanto añejas como de nuevo cuño2.
En su paulatina -y por momentos paradójica- evolución, el nuevo orden institucional fue haciendo más concretos y específicos sus propósitos. Se partió de la revisión crítica de la estructura del Estado y sus instituciones más fundamentales (en especial las relativas a la representación política como expresión de la “voluntad general”), para luego irse insertando en aspectos más directamente relacionados con la gestión cotidiana de decisiones y recursos públicos. Siguiendo a Luis Carlos Bresser:
La Reforma del Estado involucra aspectos políticos relativos a la promoción de la gobernabilidad –esto es, la capacidad política del gobierno para representar y para ser un intermediario entre diferentes grupos de interés; de forma tal que garantice la legitimidad y el poder político para las decisiones que vienen de la Administración- y aspectos económicos y administrativos que generan una gobernanza mejorada –entendida como la capacidad efectiva que el gobierno tiene para transformar sus políticas en realidad3.
1 Fundació Pi i Sunyer, 1999. El futur dels ajuntaments, vuit visions; p. 8.
2M.C. Pardo, 2004. Prólogo, p. 11. In: M.C. Pardo (comp.), De la administración pública a la gobernanza. El Colegio de México, México.
3 L. C. Bresser P., 1999. Managerial public administration: strategy and structure for a new State, p. 1-14. In: Luis C. Bresser P. and P. Spink, Reforming the Sate: Managerial public administration in Latin America. Colorado, Lynne Rienner.
De esta manera, las reformas administrativas, surgidas del paso de la búsqueda de la gobernabilidad a la conformación de la nueva gobernanza4, buscaron dos objetivos esenciales. De un lado, reducir la distancia entre las demandas sociales y las respuestas públicas (mediante una administración pública pro-eficientista) y, de otro, proteger el patrimonio público (res publica) de una privatización rapaz (la dominada por los buscadores de rentas: “rent-seekers”)5.
Aunque la literatura académica ha dado al término gobernanza una diversidad de significados, para nuestros propósitos la idea esencial es que el gobierno deja de ser el actor autónomo y autoritario que era. Por el contrario, ahora se concibe al sector público como dependiente del privado de diversas maneras, y las políticas públicas se elaboran e implementan, en gran parte, mediante la interacción de los actores públicos y privados. Como ocurrió con el caso de la NAP (Nueva Administración Pública), a menudo la práctica deja muy atrás a la teoría, por lo que los estudiosos se han visto en dificultades para identificar y conceptualizar la variedad de relaciones que han surgido a partir de esto 6.
Consecuente con esta visión, el panorama vigente del gobierno y la administración pública –en el que inevitablemente se inscriben los gobiernos locales- requiere caracterizarse como un entorno modificado, en el cual las nociones anteriormente dominantes son substituidas por las generadas por el nuevo orden institucional al que se ha venido haciendo referencia. Así, todo aquello que tienda a señalar a los gobiernos y sus aparatos administrativos como medios y generadores principales de soluciones a los problemas públicos contemporáneos debe ser tenido como anacrónico o falto de adecuación al momento histórico presente7.
Esto no significa que el sector público haya renunciado a su papel como actor estratégico de carácter general. Por el contrario, de acuerdo con las visiones más acabadas de la nueva gobernanza, el gobierno tiene ahora un papel más preciso y definido que cumplir, lo que lo pone también en una situación de mayor vigilancia y exigibilidad por parte de la sociedad y sus organizaciones. Esto es, mayor obligación de rendir cuentas por lo que hace y deja de hacer8. En palabras de la presidenta del
4 M.C. Pardo, op. cit.
5L. C. Bresser, loc. cit.
6 Guy Peters, B., 2004. Cambios en la naturaleza de la administración pública. p 72. In: M. C. Pardo (comp.), De la administración pública a la gobernanza. El Colegio de México, México.
7 Grimshaw, D. S. Vincent y H. Willmott, 2002. Going privately: partnership and outsourcing in UK public services. Public Administration, 80(3): 1 y ss.
“Simposio Ministerial sobre el Futuro de los Servicios Públicos”: “lo que el gobierno debe hacer y pagar, lo que debe pagar por no hacer, lo que debe y lo que no debe ni hacer, ni pagar”9.
Coincidiendo con esta postura, la nueva responsabilidad del sector público se entiende como la integración de cuatro áreas de actuación principales (véase tabla 1). Consecuentemente, las funciones públicas –definidas como un todo para el sector público- se desglosan como un continuo que va del núcleo estratégico, inevitablemente ubicado en las instancias nacionales o centrales de gobierno, hacia la conformación de redes cada vez más amplias ubicadas más y más cerca de los gobiernos locales, en las que el rasgo principal es la incorporación de otros actores gubernamentales y no gubernamentales. En todos los casos, las funciones implican, en menor o mayor grado10:
• La participación de instancias distintas a las jurídicas o estatutariamente definidas.
• Un control más estricto de la actuación de los funcionarios públicos.
• Regímenes amplios de rendición de cuentas.
• La búsqueda permanente de mejores formas de gestión, incorporando medidas específicas de eficiencia y eficacia.
De esta manera, las relaciones formales e informales entre actores gubernamentales y no gubernamentales, dentro y fuera del sector público, han tendido a variar de forma tal que las pretensiones conceptuales planteadas durante los años ochenta11 para sustituir la noción de “jerarquía” por la de “redes” se han vuelto realidad. Las implicaciones de esto no son menores y deben ser consideradas cuidadosamente;
8 La creciente presencia y ampliación del rol de centros académicos locales, nacionales o internacionales (incluidos de programas tipo PNUD), que propician aumento de capacidades (muchas veces explícitamente visibles en los profesionales agrupados en ONGS), conforman un crisol de nuevas condiciones en los municipios. Las capacidades organizadas externas son fuente de demanda de transparencia y dialogo técnico especializado. Sería el caso de programas de ordenamiento ecológico territorial y la confluencia de programas federales y estatales de diferente índole (SEMARNAT, CBM-M) que permiten converger en propuestas de planeación de largo plazo y nuevas dinámicas institucionales de inserción local.
9 OCDE, 1998. Simposi ministerial sobre el futur dels serveis públics. Diputació de Barcelona, Barcelona. (Papers de formació municipal, no. 46 mayo 1998); p. 10.
10 B. Guy Peters, loc. cit.; pp. 85-93.
11 Me refiero a los diversos textos y autores que, partiendo del análisis que sobre la evolución del federalismo estadounidense hizo Deil S. Wright, propusieron el abandono de nociones de jerarquía intergubernamental para ser sustituidas por conceptos de trabajo en red y trabajo cooperativo. Sobre el trabajo de Wright, véase Wright, Deil S., 1978. Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos. Revista de Estudios Políticos; no. (1978); pp. 5-28.
Tabla 1. Las nuevas funciones públicas en la era de la gobernanza.
NÚCLEO ESTRATÉGICO |
RED DE ACTIVIDADES |
- Elaboración y aplicación de leyes y políticas públicas para todas las arenas. - Vigilancia de la aplicación de leyes y políticas públicas para todas las arenas. |
- Educación, salud y servicios sociales - Infraestructura, desarrollo económico, integración territorial. - Gestión ambiental y de recursos naturales. |
NÚCLEO DE ACTIVIDADES |
RED DE PRODUCCIÓN |
- Fuerzas armadas. - Diplomacia y relaciones exteriores. - Seguridad interna (cuerpos de seguridad). - Política fiscal, económica y monetaria. - Política comercial y aduanera |
- Producción de bienes comercializables (con o sin ánimo de lucro). - Oferta de servicios al productor y al consumidor. - Gestión de redes de comunicación, información y conocimiento. |
Fuente: Elaboración propia a partir de M.C. Pardo, op. cit.; Luis C. Bresseira, op. cit.; y B. Guy Peters, op. cit. |
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pues no se trata únicamente de un cambio de principios o reglas de orden paradigmático que rigen un conjunto amplio o limitado de entidades, sino más bien la modificación de patrones de comportamiento organizativo que pueden resultar –y de hecho, derivan- en una larga colección de casos positivos y negativos, favorables y desfavorables a la cooperación12.
12 Vincent Grimshaw & Willmott, art.cit.; pp. 483-485. La necesidad de cooperar en los proyectos de manejo de basura o de comprender las ventajas de imitar al vecino, quien apoyó a ONGS para ser asesorado en la solución de problemas. Véase también Navarrete y León, 2003.
Siguiendo con el argumento antes esgrimido, el segundo lustro del siglo XXI es el escenario de un importante número de actuaciones públicas en las que los gobiernos locales son el eje mismo de la nueva gobernanza. Esta gobernanza se define y aplica como el equilibrio, en ocasiones un tanto inestable o poco predecible, entre los propósitos individuales de actores políticos, económicos y sociales y la atención de las necesidades de carácter más general: el así llamado “bien común o interés general”. La diferencia con respecto al pasado dominado por el gobierno central y los actores centrales reside en que los gobiernos locales encaran dos desafíos propios y específicos de los nuevos tiempos: de un lado, no pueden recurrir al control político y al ejercicio de la fuerza física o jurídica, pues dependen del apoyo y participación de los propios actores a los que pretenden controlar. En muchos casos, la legitimidad y los recursos de los gobiernos locales provienen de las organizaciones que actúan en el ámbito municipal, pudiéndose dar una simbiosis o integración de intereses entre ambos.
Por otro lado, la totalidad de los efectos que generan las decisiones que adoptan los gobiernos locales tiene un carácter profundamente “doméstico”; es decir, los beneficios y los perjuicios se manifiestan e impactan principalmente en el entorno inmediato del gobierno, incrementándose significativamente la sensibilidad política y social respecto a los aciertos y a los errores o fracasos. Por tal motivo, los gobiernos locales se ven en la necesidad de calcular adecuadamente las consecuencias de sus decisiones, a fin de evitar la generación de conflictos y secuelas de largo plazo.
Aunque lo dicho antes afecta por igual a todas las áreas de la actuación gubernamental, existen diferencias significativas entre áreas de intervención y entre tipos de gobierno. Como bien han señalado Breton y Blais13 al referirse a los efectos de la descentralización, los rasgos geográficos y ambientales de los territorios en los que toma forma la nueva gobernanza condicionan los resultados de la misma. Así, se tiene que para el ejercicio de las funciones públicas definidas como “núcleo estratégico” y como “núcleo de actividades exclusivas” (véase la tabla 1), lo territorial tiende a diluirse por lo genérico de las funciones; o, dicho de otra forma, las funciones ejercidas no reconocen o distinguen las particularidades territoriales.
En el caso de las funciones de bienestar social, creación de infraestructura y protección ambiental (“núcleo de funciones no exclusivas” en la tabla 1) y las que tienen que ver con la producción de bienes y servicios, el peso de los factores territoriales es casi absoluto. En estos ámbitos lo particular se vuelve esencial y central. De ahí que, como plantean Breton y Blais al hablar de los entornos costeros14, sea necesario
13 Véase su trabajo introductorio a esta obra.
14 Loc. cit.
tener presentes las características específicas de los actores, de los recursos naturales y sociales identificables y de las articulaciones de intereses y propósitos que se pueden dar. Desde otra perspectiva, esta dimensión territorial –o las necesidades que crea en términos de garantizar la solución de los problemas públicos- es la clave para explicar la aparición de fenómenos y situaciones de cooperación y de formación de alianzas, como se plantea en lo que resta de este trabajo.
Son de sobra conocidos los rasgos de elevado centralismo que caracterizaron el desarrollo económico de México hasta 198015. Los argumentos comúnmente empleados para justificar la concentración de actividades y riqueza en unas cuantas ciudades y regiones insistieron en la necesidad de aprovechar economías de escala y de soportar el proceso de desarrollo y de creación de infraestructura en las principales localidades urbanas del país. Los aspectos no considerados en estos argumentos son aquellos que limitaron el desarrollo del resto de las regiones y localidades no favorecidas por las decisiones centralizadoras. Tal es el caso de las partes sur y suroeste del país -con excepción de los polos de desarrollo operados por la industria petrolera en algunos estados- y la totalidad de los litorales y costas -con excepción de los polos de desarrollo turístico dirigidos por el gobierno federal y de algunos puertos diseñados para cubrir las necesidades del comercio internacional.
De la misma forma, el desarrollo de las capacidades gubernamentales y la conformación de políticas públicas avanzadas se concentraron en algunos sectores y niveles. Al gobierno federal y a sus principales organismos descentralizados (Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, FONATUR, etc.) correspondieron, así, los mayores recursos y las mayores capacidades para establecer una estrategia de desarrollo (Pardo, 1994). Los gobiernos estatales y los ayuntamientos se mantuvieron, en su mayoría, ajenos a los procesos y políticas establecidas desde el gobierno federal, aunque llevando a cabo intervenciones marginales cuando se trataba de actividades que afectaban a sus respectivas poblaciones y territorios.
15 Véase nuestra discusión del tema en Sosa J. y C. León, 2006. Municipios costeros y capacidades de gobierno: posibilidades para el cambio institucional y el desarrollo sustentable. p. 949-968. In: P. Moreno-Casasola, E. Peresbarbosa, A. Travieso Bello (eds.), Estrategia para el manejo costero integral. El enfoque municipal. Instituto de Ecología AC-CONANP Volumen 3.
En el caso específico de las regiones costeras y de los municipios que las conforman, es posible afirmar que su desarrollo a lo largo del siglo XX estuvo dominado por dos tendencias principales. Por un lado, la mayoría de estas regiones y municipios constituyeron el “lado obscuro” de los principales procesos de desarrollo. Es decir, fueron las localidades y territorios que cedieron población (al emigrar) en favor de los centros urbanos creados por la fuerte urbanización que el país experimentó a partir de los años cincuenta; fueron los espacios no considerados por las políticas de infraestructura (con excepción quizás del programa de electrificación impulsado desde los años setenta); y finalmente fueron las regiones que no recibieron inversión pública o privada para la industrialización en sus diferentes fases. Por otro lado, algunas regiones y municipios costeros formaron parte de los procesos centrales de desarrollo por la importancia que en contextos determinados alcanzaron sus recursos o su posición geográfica. Tal es el caso de los municipios petroleros en estados como Veracruz, Tabasco, Campeche y Chiapas. Es también la situación de los municipios afectados por la creación o expansión de puertos y de desarrollos turísticos en Veracruz, Campeche, Sinaloa, Sonora, Colima, Guerrero, Oaxaca y Quintana Roo.
Las dos tendencias anteriores dieron lugar a un patrón territorial costero caracterizado por fuertes desigualdades, tanto en términos de las condiciones de vida de sus residentes, como del uso y aprovechamiento de sus recursos y potencialidades productivas. Una caracterización muy general de este patrón se muestra en la figura 1.
Por lo que se refiere a los gobiernos de los municipios costeros, la situación que prevaleció hasta los años ochenta se puede caracterizar como de escaso desarrollo institucional derivado de los procesos negativos de exclusión, centralización y especialización regional antes señalados. Esto no quiere decir que estos gobiernos carecieran de otros elementos de carácter político y social que les dotaran de capacidades específicas para la atención de las demandas y necesidades de su población y territorio. Siguiendo la clasificación de municipios elaborada por el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (1993), la mayoría de los gobiernos ubicados en municipios costeros se caracterizaba por una estructura administrativa poco desarrollada, resultado de la limitada disponibilidad de recursos económicos; pero con amplias capacidades de contacto y comunicación con la población. Aunque sus posibilidades de extraer recursos por medios fiscales eran también limitadas, eran compensadas por fuertes lazos de carácter político y cultural que sostenían a las autoridades municipales y que les permitían actuar con eficacia en situaciones difíciles, movilizando para ello recursos sociales.
Toda esta situación comenzó a modificarse profundamente a partir de los años ochenta, cuando la irrupción de nuevos procesos políticos y económicos alteró los
Figura 1. Sistema de ciudades de México: estructura urbana, jerarquía y vínculos.
equilibrios territoriales existentes hasta entonces. El proceso de cambio político y económico que ha caracterizado a México desde la década de 1980, tiene en las instancias regionales y locales de gobierno uno de sus ejes fundamentales. Quizás como reacción al elevado centralismo, las estructuras de representación política y social a escala local fueron las primeras en experimentar fuertes tensiones políticas y demandas por la modificación de los mecanismos tradicionales relativos a la obtención del poder político y al ejercicio de la autoridad pública. Hay que recordar que fue un municipio y un estado costero el primero en dar el cambio o transición del PRI: en Ensenada ganó en 1986 el panista Ernesto Rufo; quien a su vez en 1989 ganó la gubernatura convirtiéndose en el primer gobernador de oposición.
Como resultado de estas presiones, se modificaron los procedimientos electorales que luego darían paso a elecciones democráticas y a la llegada de nuevos grupos sociales y nuevos partidos políticos a posiciones de gobierno. Más allá de los importantes efectos que la democratización del poder en México ha tenido en la mayoría de los sectores sociales, en el ámbito municipal su principal consecuencia ha sido la conformación de nuevas reglas que posibilitan la articulación de discursos ideológicos y de estrategias de desarrollo basados principalmente en las condiciones locales más inmediatas. Es decir, la democratización ha permitido revalorar los espacios locales y regionales como ámbitos de discusión política auténtica y como escenarios en los que la acción del gobierno se explica y justifica por sí sola, tanto en términos de los objetivos que se propone alcanzar, como en el uso de los recursos que son necesarios para alcanzarlos.
Del complejo entramado de nuevas definiciones que ha surgido a lo largo de este período de democratización, destacan tres vertientes fundamentales que están afectando en forma particular las capacidades de los gobiernos municipales costeros respecto a su inserción en la nueva gobernanza:
• La descentralización de políticas y programas públicos promovida por el gobierno federal en los campos educativo, de la salud y más recientemente de la protección ambiental.
• La experimentación de modelos de gestión pública municipal inspirada en los éxitos relativos de algunos ayuntamientos que, como León (Guanajuato), Cuquío (Jalisco) y Benito Juárez (Quintana Roo), han logrado replantear sus modelos de desarrollo económico y social.
• La reconfiguración de la agenda pública municipal a partir de la promoción de intereses sociales distintos a los estrictamente relacionados con las elecciones (el valor y peso de la agenda local-regional-vecinal donde los recursos naturales o los fenómenos climáticos cobran fuerza).
• La distribución de recursos fiscales y la adecuación de los marcos normativos.
Debe destacarse que aun cuando estas tendencias han venido a fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales, en la mayoría de los casos las formas que han adoptado no contemplan adecuadamente las diferencias que existen entre regiones y municipios en términos del tamaño de su población, extensión territorial, complejidad ambiental, grado de urbanización y características específicas de sus sistemas gubernamentales. Sin embargo, tales omisiones han sido compensadas y, en algunos casos, superadas por el surgimiento de nuevos esquemas de negociación y alianzas intergubernamentales. En ello, los estados y municipios con mayores niveles de desarrollo económico aprovecharon más rápidamente los beneficios de la descentralización; en tanto que el resto se ha visto sometido a importantes ajustes en sus estructuras gubernamentales, que no siempre resultan en la adopción plena de las facultades y los recursos involucrados en la descentralización. Con todo, hay perspectivas de una generalización de esfuerzos y un creciente interés entre las autoridades locales por aprovechar las ventajas de acuerdos y pactos vinculados a una asociación municipal.16
El ámbito en el que esta situación de cambio se ha expresado con mayor claridad es el de la gestión pública municipal. En este caso, el uso de nuevos modelos de gestión pública ha estado condicionado por la existencia previa de estructuras administrativas sólidas, las cuales sólo se registran -como se ha sugerido- en gobiernos de municipios urbanos o metropolitanos, o cuya estructura productiva es de tipo industrial o de servicios. La así denominada “Gerencia Pública Municipal” (Cabrero, 1999), si bien limitada a los municipios señalados, conforma hoy en día una sólida tendencia de cambio gubernamental que enfatiza el uso de técnicas modernas para la planeación y gestión de sistemas y recursos (planeación estratégica, gestión moderna de recursos humanos, sistemas “justo a tiempo” para la administración de servicios, reingeniería organizativa, certificación de unidades mediante normas del tipo ISO, etc.). En lo fundamental, esta tendencia asume la existencia variable de potencialidades y recursos desaprovechados en el seno de los gobiernos municipales y sus entornos socioeconómicos. Su aplicación como enfoque dominante de la administración municipal permitiría hacer uso de tales potencialidades y recursos. Los casos que se presentan más adelante son una buena muestra de la aplicabilidad de esta idea.
Por último, como es ampliamente sabido, la democratización de la sociedad mexicana trajo consigo la irrupción de la sociedad civil en la definición de los asuntos públicos (Olvera, 1999). Este hecho se ha configurado, sobre todo, como el fin del monopolio de políticos y funcionarios públicos sobre la definición de los asuntos de interés general y su inserción en las agendas de gobiernos y partidos. Así, no sólo ha sido posible ampliar o mejorar la definición de problemas tradicionales como la salud, la educación o la seguridad pública, sino también se han abierto amplios cauces para la discusión y eventual atención de problemas hasta hace poco no considerados fundamentales, como los derechos de las minorías, la protección del medio ambiente y la igualación territorial de las condiciones de vida.
El peso creciente de estas tres vertientes, y su paulatina interacción e integración en los debates públicos y en la atribución de responsabilidades a los diferentes niveles de gobierno, está dando lugar a una situación en la que los ciudadanos tienden a poner una mayor atención en el trabajo gubernamental, al tiempo que plantean un cúmulo también mayor de demandas y necesidades que esperan sean satisfechas. Para los gobiernos municipales estas presiones son particularmente agudas. Por una parte, el hecho de que estos gobiernos hayan sido los primeros espacios de la democracia condiciona las posibles estrategias que los líderes locales pueden llevar a
16 La agenda municipalista se ha expresado con demandas específicas sobre ingresos y posibilidad de cobrar impuestos o participaciones. Tal es el caso de la Asociación Nacional de Municipios Costeros fundada el 30 de octubre de 2004 y cuya agenda muestra una diferenciación territorial clara respecto al resto de las agendas o espacios territoriales (por ejemplo, fronterizos o turísticos). Ver http://www.anmco.org/.
cabo, al no poder plantear alternativas distintas a las electoralmente más exitosas, o dicho en otros términos, a las “socialmente más sentidas”.
Por otra parte, aunque el proceso de descentralización fiscal ya ha alcanzado la totalidad de los municipios mexicanos, fundamentalmente a través de los recursos del Ramo 33, siguen existiendo importantes diferencias en cuanto a las capacidades de atención de los distintos aparatos públicos municipales y a las propias condiciones que presentan las economías locales. De ahí que sea necesario advertir claramente las condiciones concretas que se dan en las diferentes regiones y municipios del país. En el caso de los municipios costeros es fundamental entender su posición relativa al resto del país, así como los retos particulares que enfrentan y que no se presentan en otros puntos del territorio nacional17.
En este apartado se describen dos casos relativamente vinculados y cuya evolución corrobora algunos de los elementos enlistados anteriormente. Primero se reseña el caso de la alianza intermunicipal asociada al Río Ayuquila, donde la restauración del río y las fuerzas locales tuvieron un arreglo que permitió y culminó entre otras formas en una institución intermunicipal. En segundo lugar se describen algunos elementos que han determinado que los municipios de la costa del estado de Yucatán también se perfilen hacia una alianza de beneficio mutuo.
Entre algunos de los elementos comunes que pueden señalarse entre ambos casos están una fuerte demanda social para atender casos de problemas ambientales complejos: crecimiento urbano, basura, salud pública, contaminación del agua (el río o el mar); y una fuerte participación y disponibilidad de información científica de ONGS y académicos. El vínculo entre los municipios lo articula en un caso el río (el cauce o la cuenca), y en otro caso la playa-mar y la red económica o territorial con la capital (Mérida).
En ambos casos se confirma el hecho de que las alianzas intermunicipales -se expresen o consoliden por cualquier vía (organismos públicos descentralizados o sólo propósitos políticos)- representan para el proceso de descentralización una forma
17 Este tema es abordado con más detalle en León C., y J. Sosa, 2006. Atributos del desarrollo Costero en México: ¿derrotero sin rumbo?”, p. 921-947. In: P. Moreno-Casasola, E. Peresbarbosa, A. Travieso Bello (eds.), Estrategia para el manejo costero integral. El enfoque municipal. Instituto de Ecología AC-CONANP. Volumen 3. pp. 921-947
de expresión de sus ventajas o de su inevitabilidad, sea para el gobierno municipal, estatal o federal, es decir, mayor obligación de rendir cuentas por lo que hace y deja de hacer (“lo que el gobierno debe hacer y pagar, lo que debe pagar por no hacer, lo que debe y lo que no debe ni hacer, ni pagar”)18.
La cuenca del Río Ayuquila cubre una extensión de 9,821 km2 en los estados de Jalisco y Colima, y es considerada como una de las 15 más importantes en la vertiente del Pacífico; la segunda en importancia del Estado de Jalisco y la primera en el Estado de Colima. La cuenca del Río Ayuquila es considerada a nivel nacional como región hidrológica prioritaria, ya que alberga cinco áreas naturales protegidas, una alta diversidad de especies endémicas y amenazadas, y tres grandes presas que irrigan 54,000 hectáreas de cultivos en Jalisco y Colima. El Río Ayuquila constituye setenta y un kilómetros del límite norte de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán, reconocida por la UNESCO por su importancia internacional.
Esta cuenca, como muchas del país, ha sufrido a lo largo del tiempo un proceso paulatino de deterioro de sus recursos naturales, generando problemas como la pérdida de cobertura vegetal, la degradación de suelos, contaminación del agua y suelos, entre otros (Graf et al., 1995). Sin embargo, durante los últimos 20 años el principal factor de deterioro fue la contaminación del agua, principalmente por las descargas de aguas residuales de la industria azucarera local y de los principales asentamientos humanos de la región. Anualmente, durante la época de zafra se producía una mortalidad masiva de peces y crustáceos afectando seriamente la salud y la fuente de alimento de la población ribereña de los municipios de Tuxcacuesco,
18 OCDE op. cit.
19 Reseña realizada con base en: Sergio Graf M., Eduardo Santana, Salvador García, Luis Manuel Martínez, J. José Llamas, Leyla Wynter, Tania Román. Gobernanza para el desarrollo regional sustentable en el contexto de manejo de cuencas iniciativa intermunicipal para la gestión de la cuenca del Río Ayuquila. Documento presentado en el Foro Mundial del Agua en marzo del 2006; Graf Montero S., E. Santana Castellón, L. M. Martínez Rivera, S. García Ruvalcaba y J. José Llamas. 2006. Collaborative governance for sustainable water resources management: the experience of the Inter-municipal Initiative for the Integrated Management of the Ayuquila River Basin, Mexico. Environment & Urbanization. International Institute for Environment and Development (IIED). Vol. 18(2): 297–313. http://www.onlinelearning.unu.edu/ayuquila/archive.html; http://www.onlinelearning.unu.edu/ayuquila/e-archive/04.pdf.
Figura 2. Área de la Iniciativa Intermunicipal del Río Ayuquila-Armería
(sombreado) y Área de la Reserva de Manantlán (línea en negro).
Tolimán y Zapotitlán de Vadillo, que se encuentran río abajo y que son considerados entre los más marginados en el estado de Jalisco. Aunado a esto, las ciudades del Grullo y Autlán vertían al río sus aguas negras sin tratamiento.
Al no verse afectados directamente por la contaminación y dada la importancia económica del ingenio como la fuente principal de empleo, los ayuntamientos de Autlán y el Grullo y las dependencias estatales y federales no daban respuestas a las quejas ciudadanas ante el problema de la contaminación. Además, la legislación vigente tenía muchas inconsistencias que hacían difícil su aplicación para detener la contaminación. La situación en el río Ayuquila era el clásico caso de “injusticia ambiental”, en el cual las comunidades más necesitadas padecían los impactos y costos negativos de la contaminación, pero no se beneficiaban de la derrama económica generada por la actividad industrial y agrícola río arriba.
Se tránsito, entonces, del núcleo estratégico (inevitablemente ubicado en las instancias nacionales o centrales de gobierno) hacia la conformación de redes cada vez más amplias, en las que el rasgo principal es la incorporación de otros actores gubernamentales y no gubernamentales. Como respuesta a la demanda de las poblaciones ribereñas de la reserva que se veían afectadas por la contaminación, generada principalmente por las descargas de aguas residuales de la industria azucarera, el Instituto Manantlán de Ecología y Conservación de la Biodiversidad (IMECBIO) de la Universidad de Guadalajara realizó en 1990 un diagnóstico de la problemática y trazó una serie de lineamientos para iniciar acciones conducentes a la recuperación ambiental del río (Santana et al., 1993). Posteriormente, con la creación de la Dirección de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán (DRBSM) en 1993, se generó una nueva dinámica institucional que facilitó la estructuración de la demanda social mediante “comités de defensa del río Ayuquila” que se crearon en las comunidades ribereñas. Así mismo, en estas comunidades la SEDESOL, el gobierno del estado, la DRBSM y los gobiernos municipales desarrollaron un proceso de planeación participativa para definir las prioridades de acción para el combate a la pobreza, en el que las comunidades identificaron como principal limitante a su desarrollo la contaminación del río.
Por otra parte, en 1992 se publica la nueva ley de aguas nacionales y en 1995 se crea la SEMARNAT (que incorporó a la Comisión Nacional del Agua como rectora de la gestión del agua en el país). En ese mismo año (1995) se produjo la alternancia política en el gobierno estatal de Jalisco y se privatizó el ingenio (que era una empresa paraestatal). Estos eventos generaron un nuevo contexto institucional y jurídico que permitió la apertura de nuevas rutas para enfrentar el problema de la contaminación del río.
Paralelamente se generó una campaña de denuncia pública en los medios locales, estatales y nacionales de comunicación, y se formularon denuncias formales con pruebas de la contaminación ante las dependencias gubernamentales responsables de la gestión ambiental. Por su parte, el IMECBIO y la DRBSM desarrollaron una campaña de educación ambiental sobre el tema, la cual incluyó el impulso de un exitoso programa de separación de desechos sólidos en los municipios de El Grullo y Autlán.
Ante la demanda ciudadana, la Comisión Nacional del Agua (CNA) creó en 1997 la “Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería”; y como producto de la intensiva campaña de educación ambiental, el saneamiento del Río Ayuquila se establece como prioridad ciudadana en el proceso de planeación para la regionalización del estado de Jalisco. Si bien poco a poco se empezaron a gestar diversos proyectos de inversión en el marco de la planeación para el desarrollo de la región, la expectativa de solución del problema de contaminación con la creación de la Comisión de la Cuenca se desvaneció rápidamente, ya que ésta se convirtió en un espacio enfocado principalmente a conciliar la distribución de agua a los distritos de riego entre los estados de Jalisco y Colima, pero con nulos resultados ante el problema más apremiante para la sociedad local: la contaminación del agua.
Finalmente, en 1998 un accidente en el ingenio causó una derrama de melaza al río de grandes proporciones, ocasionando la muerte masiva de peces. Esta crisis fue la que finalmente sirvió como catalizador para que las autoridades respondieran al problema de la contaminación. Los campesinos, con apoyo de sus ayuntamientos, se manifestaron en contra del ingenio. Éste fue multado y mediante diversos mecanismos, incluyendo su clausura, se vio obligado a cambiar el sistema de manejo de sus aguas residuales, eliminando totalmente las descargas de agua contaminada al río. Esta disposición generó inmediatamente una notable mejoría en la calidad del agua del río, la cual se refleja tanto en un aumento de la pesca local como en la observación de especies amenazadas como la nutria o perro del agua (Lutra longicaudis).
Con el proceso de control de la contaminación generada por la industria azucarera y la experiencia positiva de trabajo a través del proceso de planeación regional, se hizo patente la ventaja para los ayuntamientos de trabajar de manera conjunta para solucionar problemas comunes -como el de la contaminación del río- y de vincularse con instituciones como la DRBSM y el IMECBIO. De esta manera, y ante la incapacidad de la Comisión de la Cuenca para impulsar un proceso de recuperación y manejo efectivo de la cuenca, se buscaron otros mecanismos de concertación que fueran ágiles y respondieran de manera inmediata a las iniciativas de los grupos locales. El 25 de julio de 2001 se firma una carta de intención en la que 8 ayuntamientos formalizan el compromiso para la ejecución conjunta de proyectos de gestión ambiental en el marco de la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila (IIGICRA). La misión de esta iniciativa es “consolidar una asociación de municipios que cuente con la participación y el apoyo ciudadano… con las capacidades institucionales para mejorar las condiciones de vida de su población… mediante una efectiva gestión ambiental… que incorpore las iniciativas locales y cuente con la participación coordinada de los tres niveles de gobierno”.
En agosto de 2002 se creó como mecanismo de financiamiento un fideicomiso20 privado con aportaciones de los tres niveles de gobierno. Actualmente, la IIGICRA está integrada por 10 municipios del estado de Jalisco: Autlán, El Grullo, Unión de Tula, Ejutla, El Limón, Tuxcacuesco, Tonaya, San Gabriel, Tolimán y Zapotitlán de Vadillo. La iniciativa incide en un total de 136,000 habitantes y abarca una región de 4,100 km2, equivalente a la superficie y número de municipios del vecino Estado de Colima.
Los gobiernos municipales se reconforman y este caso muestra un mecanismo innovador de gobernanza local para la gestión ambiental. Incorpora como aliados a dependencias federales (RBSM-Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas) y estatales (Secretaria de Desarrollo Rural del Estado de Jalisco). También al sector académico y a la sociedad civil local a través de la Universidad de Guadalajara y MABIO AC. La iniciativa forma parte de la agenda de la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería impulsada por la Comisión Nacional del Agua, asegurando una adecuada interfase entre los tres niveles de gobierno con la planificación y manejo del conjunto de la cuenca que involucra también al estado de Colima.
Conformación de nuevas reglas que posibilitan la articulación de discursos ideológicos y de estrategias de desarrollo basados principalmente en las condiciones locales más inmediatas
La cuenca del Río Ayuquila, al igual que el resto del territorio nacional, se enfrenta a un acelerado deterioro de los recursos naturales. Esta situación tiene impactos negativos en la economía local por cuanto se pierde el capital natural base del desarrollo de las comunidades rurales, se disminuye la capacidad de los ecosistemas para prestar servicios ambientales como el aprovisionamiento de agua, y aumentan los riesgos de desastres naturales.
Con base en la asociación de gobiernos municipales y la participación pública, esta iniciativa intermunicipal representa el inicio de la curva de aprendizaje en la creación de nuevos mecanismos de gobernanza para el desarrollo sustentable y la descentralización del manejo territorial (de recursos naturales), tanto a niveles municipales como de la propia cuenca hidrológica (que rebasa los limites jurisdiccionales de municipios e incluso de estados).
20 Fideicomitentes los 10 municipios. Comité técnico: 10 municipios, UdeG, RBSM, Secretaría de Desarrollo Rural de Jalisco y la Fundación Mabio. http://www.ayuquila.com/
Figura 3. Modelo conceptual de la institucionalización del Caso Ayuquila.
Entre los resultados logrados por la iniciativa intermunicipal se encuentran: 1) la planeación para el manejo del territorio; 2) el saneamiento del Río Ayuquila; 3) la creación de plantas municipales de tratamiento de agua y el tratamiento de las aguas residuales de un ingenio; 4) la separación y manejo de residuos sólidos en diez municipios; y 5) la prevención de incendios en la Sierra de Manantlán.
Los trece municipios costeros del estado de Yucatán conforman un cinturón o corredor biológico a lo largo del litoral. En los extremos se localizan cuatro municipios donde se ubican áreas naturales protegidas (estatales y federales): Celestún y Hunucmá al oeste y Río Lagartos y Tizimín al este. Entre éstos se encuentran los otros ocho: Dzilam, Progreso, Ixil, Telchac Puerto, Sinanché, Yobaín, Dzidzantún y Dzilam de Bravo. Todos comparten problemas comunes por estar vinculados en procesos ecológicos 22 y socio-económicos. Las autoridades municipales están en principio dispuestas y conscientes de la necesidad de crear arreglos intermunicipales para la gestión integral del litoral (sus territorios marino y terrestre).
La costa norte de Yucatán23 es una región compleja en el aspecto social, económico y ecológico. Su población, de aproximadamente 60,000 personas, hace uso de los múltiples ecosistemas costeros. Existen diversos usuarios locales que viven de manera permanente, irregular o por temporada en una fusión estrecha de intereses comunes y contradictorios. Estos usuarios emplean los recursos y ecosistemas de manera distinta, con base en esquemas de responsabilidades y derechos adquiridos por tradición y derecho formal. Desde un punto de vista sociológico y económico, las comunidades costeras fueron los salvavidas de muchos campesinos en su constante búsqueda de estrategias de supervivencia en décadas pasadas (extracción de sal, copra, recolección de moluscos, crustáceos, pesca en lagunas y pantanos). La costa de Yucatán se utilizó como salvavidas durante el periodo de crisis del henequén entre 1978 y 1992. La pesca fue una de las actividades seleccionadas en los programas estatales de diversificación, como una alternativa productiva para gran parte de
21 Reseña construida en base al Proyecto Corredor Biológico Mesoamericano – México. Documento con la descripción detallada del proyecto. Enero 2001. Banco Mundial. Informe no: 21136-ME. Documento de evaluación del proyecto sobre una donación propuesta del Global Environment Facility Trust Fund. http://www.cbmm.gob.mx/archivos/PAD-espanol.pdf.
Sergio Graf Montero 2007. Taller de Fortalecimiento de la Alianza Intermunicipal para la Gestión Integral de la Costa de Yucatán. Telchac Puerto 29 y 30 de septiembre. Reporte FinaL. SEMARNAT/Corredor Biológico Mesoamericano/Niños y Crías, A.C. Convocatoria 2006. Consultoria. CBM-M. “Fortalecimiento de una alianza intermunicipal para el manejo sustentable de los recursos naturales en el Corredor Costa Norte de Yucatán”. http://www.cbmm.gob.mx/convocatorias/convocatoria14.pdf. Informe 2006 CBM-M (POETCY) (Pág. 22). http://www.cbmm.gob.mx/informe1106.pdf Informes de Consultorías (Yucatán) CBM-M. http://www.cbmm.gob.mx/consultorias.php.
22 Las áreas naturales protegidas están incluidas en la lista Ramsar de importancia internacional, dos Reservas de la Biosfera (Ría Lagartos y Ría Celestún), dos Reservas estatales (El Palmar y Dzilam de Bravo) en cada extremo.
23 Se puede decir que el sistema tiene ocho puertos principales (Sisal, Chuburná, Progreso, Chabihau, Santa Clara, Dzilám Bravo, Río Lagartos y Las Coloradas) y cuatro pueblos en paralelo tierra adentro (Tetiz, Chicxulub Pueblo, Telchac Pueblo y Loche). Estas doce localidades son municipios y delegaciones ubicadas en la costa y en la zona adyacente a una distancia aproximada de tres a 25 kilómetros.
Figura 4. Franjas paisajístico-morfológicas de la costa yucateca.
Fuente: Tomado del PAD del CBM-M.24
los campesinos que requerían recursos económicos y oportunidades de empleo. En la actualidad, la costa de Yucatán es una región esencial para la economía del estado, y lo seguirá siendo en el futuro, en especial, por el crecimiento urbano asociado a la inversión turística.
Por la creación de reservas naturales -Celestún y El Palmar en el oeste, y Bocas de Dzilam y Ría Lagartos en el este- se conserva la biodiversidad en los extremos de la costa de Yucatán. Por ello en la parte central de la costa, es necesario influir en las actividades económicas para volverlas compatibles o incluso que propicien la conservación y restauración de los recursos naturales.
Al corredor costero de Yucatán, que cubre alrededor de 115,000 hectáreas, deben añadirse las aguas costeras que se extienden mar adentro hasta una profundidad de unos 50 metros para incluir el área en la que laboran los pescadores artesanos. Este corredor es único en el mundo por el conjunto de su hábitat, especies y procesos ecológicos, y por la forma en que las comunidades costeras hacen uso de los recursos de las ciénagas. Algunas características significativas son las siguientes: 1) la costa de Yucatán bordea tierra sin ríos, de manera que toda el agua dulce que fluye al único y extenso (378 km) ecosistema costero de ciénaga/estuario lo hace a través de manantiales de fuentes subterráneas, no de ríos o flujos sobre la superficie; 2) un alto endemismo de la comunidad biótica del sistema de dunas -que es único en el mundo-; 3) muchas especies de interés global habitan el corredor (por ejemplo, flamenco americano, tres especies de tortugas marinas, cocodrilo, 33 especies endémicas de invertebrados y 130 especies de aves migratorias internacionales); 4) el potencial
24 http://www.cbmm.gob.mx/archivos/PAD-espanol-pdf
Figura 5. Áreas naturales protegidas en Yucatán.
ecoturístico que se encuentra en ciénagas y playas; 5) las ciénagas y ecosistemas marinos cercanos a la costa ejercen influencia en las aguas internacionales del Golfo de México y el Caribe; y 6) la reserva Ría Lagartos está reconocida a nivel internacional como Reserva de la Biosfera de la UNSECO y humedal Ramsar; la reserva Celestún es candidata al mismo reconocimiento.
Con base en diversos criterios (biodiversidad, pesca, turismo, población beneficiada por el uso del agua y del suelo, superficie de riego y número de áreas naturales protegidas que alberga), la Costa de Yucatán es considerada por la Comisión Nacional para el Uso y la Conservación de la Biodiversidad (CONABIO) como región prioritaria a nivel nacional. El desarrollo social y económico de los 12 municipios que forman parte del litoral del Estado de Yucatán, depende principalmente de la realización de actividades pesqueras, agrícolas, turísticas y comerciales; mismas que se sustentan en los servicios ambientales que aportan los sistemas naturales.
Paradójicamente, estas mismas actividades han contribuido a la degradación ecológica del litoral debido a un inadecuado uso del suelo, a los deficientes programas de disposición de los residuos sólidos, a la contaminación del acuífero y a un inadecuado uso de sus recursos pesqueros, entre otras razones. Para contener estos procesos de deterioro los gobiernos federal y estatal han desplegado importantes esfuerzos, muchos de ellos con resultados alentadores principalmente en las áreas naturales protegidas, sin embargo, en el resto del territorio de estos municipios los procesos de deterioro persisten de manera intensa.
En 2002, durante los procesos de planeación regional para la puesta en marcha del Corredor Biológico de la Costa Norte de Yucatán, en el marco de la construcción y formalización del proyecto del Corredor Biológico Mesoamericano-México (financiado por GEF-Banco Mundial y localizado institucionalmente en la CONABIO25), se resaltó como prioridad el manejo de los residuos sólidos, tanto en las sesiones temáticas sobre salud pública como en las sesiones sobre medio ambiente.
A partir de entonces, han realizado campañas de sensibilización los ayuntamientos, la Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de Yucatán, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, las direcciones de las Reservas de la Biosfera Ría Lagartos y Ría Celestún, así como organizaciones de la sociedad civil. Existe por tanto una efectiva colaboración para realizar acciones de conservación del litoral entre los ayuntamientos, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (las reservas de la biosfera), la SEMARNAT, las Reservas Estatales-Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de Yucatán (Bocas de Dzilam y El Palmar), el Corredor Biológico Mesoamericano (CONABIO), Niños y Crías A.C. (ONG local), instituciones académicas (por ejemplo, CINVESTAV, Universidad Autónoma de Yucatán), escuelas y organizaciones diversas.
En el mismo año y de manera paralela, en las áreas naturales protegidas Reserva de la Biosfera Ría Celestún y Reserva de la Biosfera Ría Lagartos se finalizó una primera campaña de educación ambiental siguiendo la metodología Rare sobre la conservación a partir del orgullo, con el tema: “Manejo de los Residuos Sólidos”.
25http://www.conabio.gob.mx/; http://www.cbmm.gob.mx/.
Entre mayo de 2005 y mayo de 2006, el Corredor Biológico Mesoamericano-México llevó a cabo una campaña similar en las comunidades de Sisal, Telchac Puerto, Chabihau y Dzilam de Bravo del Corredor Costa Norte de Yucatán. Estas campañas han sentado un precedente en cuanto concientización y priorización de la problemática en la región involucrando a las autoridades municipales.
La alianza intermunicipal del Río Ayuquila ha servido de modelo a lo ocurrido recientemente en estos municipios yucatecos. Veamos cómo el efecto de redes (académicas y de conocimiento o políticas) impacta incluso en estados distantes. En el estado de Yucatán, nueve de los municipios que se encuentran en el litoral costero firmaron el 4 de febrero del 2006 una carta de intención para formar la Iniciativa Intermunicipal del Litoral de la Costa Norte de Yucatán, en presencia del Gobernador del Estado de Yucatán, el Secretario de Ecología, el Delegado de SEMARNAT en Yucatán y representantes de la Iniciativa Intermunicipal del Río Ayuquila; y posteriormente se realizaron dos reuniones de seguimiento en coordinación con la CONANP, SECOL y el propio CBM-M.
En julio de 2005 y febrero de 2006 se realizó un intercambio de experiencias entre los alcaldes integrantes de la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila (Jalisco) y los alcaldes de Calkiní (Campeche) y Celestún, Telchac Puerto, Sinanché, Yobaín, Dzilam de Bravo, San Felipe, Río Lagartos y Tizimín (Yucatán); primero los de la península visitaron Jalisco, y posteriormente recibieron en la península a los de la alianza intermunicipal del Río Ayuquila. En este proceso se han buscado formas de cooperación para la resolución de problemas comunes; en la creación de arreglos institucionales intermunicipales se vislumbró una oportunidad para la gestión integral de este territorio.
Los alcaldes firmantes de la Iniciativa Intermunicipal del Litoral de la Costa Norte de Yucatán se comprometieron a participar conjuntamente con otros actores en la región (gobiernos estatal y federal, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de usuarios, entre otros) en la planeación, elaboración y ejecución de programas y proyectos, con el fin de fortalecer la capacidad institucional de cada gobierno municipal en materia de gestión ambiental, salud pública e impulso al desarrollo local; impulsar procesos de educación ciudadana y crear espacios de participación en la toma de decisiones sobre salud pública, desarrollo social y manejo de recursos naturales; coadyuvar a la participación coordinada de los tres niveles de gobierno y actores locales en la elaboración de iniciativas que vinculan el medio ambiente con el desarrollo social; fomentar que las instituciones académicas realicen investigación aplicable a la resolución de la problemática ambiental y de desarrollo en el litoral costero, mediante el fortalecimiento de la vinculación universidades-ayuntamiento y el intercambio académico; y promover la conservación, restauración y uso racional del agua, los suelos, los humedales y la biodiversidad.
En septiembre de 2006 se realizó el “Taller para el fortalecimiento de la Alianza Intermunicipal de la Costa de Yucatán”, financiado por el CBM-M y la delegación de la SEMARNAT en Yucatán, que incluyó representantes de la alianza intermunicipal del Río Ayuquila y la naciente alianza intermunicipal de la Costa de Yucatán. Dicho taller tuvo como resultado un importante avance en la consolidación de dicha alianza y en la identificación de la necesidad de contar con un organismo que apoye y facilite la continuidad a las acciones. Se definió una agenda y se ratificó el propósito de mantener y consolidar (bajo el modelo de Ayuquila) esta alianza para transitar en el cambio de poderes ante las elecciones de 2007.
Aunque el diagnóstico resultado del taller y las acciones inmediatas son notables avances -por lo que significa la concreción y apropiación o claridad de las acciones a realizar para enfrentar los problemas comunes de la región-, quizá lo más importante es el paralelismo entre ambos casos. Por ejemplo, en el año 2006 se inicia en Yucatán el Ordenamiento Ecológico Territorial Costero (el mismo territorio de la alianza intermunicipal), en el que confluyen prácticamente todas las instituciones académicas y está financiado por los mismos agentes que también coinciden en este esfuerzo. En esta zona, por otra parte, la SEMARNAT también promueve un programa regional de manejo costero como respuesta a los compromisos derivados de la declaración de Washington (1995) para regular la contaminación derivada de las actividades terrestres (mejor conocida como Global Programme Action26). Coinciden también diferentes agencias internacionales con programas de desarrollo que están coadyuvando en esta suerte de acciones paralelas que generan opciones, capital social y alternativas
26 Taller para la formulación del programa de acción regional para el control de las fuentes terrestres de contaminación marina en la península de Yucatán. Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. CINVESTAV- Mérida. NOAA-PNUMA-ORPALC. Telchac Puerto, Yucatán. 15-17 de noviembre 2005. Ver http://www.gpa.unep.org/.
productivas, muchas de las cuales tienen un enfoque hacia la sustentabilidad; sería el caso del PNUD con su Programa de Pequeñas Donaciones27.
Seguramente la evolución de este conglomerado social, con miras a su institucionalización, tendrá viento favorable y opciones distintas en su evolución. Parte de la agenda podrá estar relacionada no sólo con las opciones de intervención en procesos ciertamente terrestres (por ejemplo, urbanos de compensación por servicios ambientales para evitar la intrusión salina, o de protección mediante la conservación y restauración de dunas y mangles ante desastres) sino también marinos (los propios puertos, potenciales acuerdos para el manejo de permisos de pesca, concesiones incluso del mar territorial, etc.). Estos temas emergentes además estarán amparados por alianzas de un contexto mayor, como lo serían los procesos relacionados con la Asociación Nacional de Municipios Costeros que abrigarían con gusto esfuerzos microregionales como éste.
Aun cuando se reconoce que los cambios provocados por la globalización de las economías y las sociedades son una característica general de nuestro tiempo, es necesario destacar también que los efectos específicos en cada lugar pueden mostrar una amplia gama que hace pensar en sociedades y territorios más o menos “globalizados”. Lo mismo puede decirse de la forma en que las adaptaciones de tipo institucional han afectado las relaciones entre los gobiernos de todo tipo y sus poblaciones. Como se ha discutido en este trabajo, las tendencias de cambio hacia la descentralización no han discurrido de forma igual para todos los gobiernos locales. Se tiene, entonces, un panorama de diversidad de arreglos político-institucionales en los que aparecen y desaparecen continuamente esfuerzos de coordinación y control.
Si bien el gobierno federal y los estatales han hecho esfuerzos importantes para contener el deterioro ambiental y armonizar las necesidades de desarrollo (agropecuario, pesquero, industrial, urbano, minero, forestal etc.), las políticas públicas implementadas por ellos son insuficientes, por lo que se ha hecho evidente la necesidad de involucrar a los gobiernos municipales en la solución de estos problemas. De esta manera, se les han otorgado a los gobiernos locales nuevas atribuciones y competencias en aspectos de gestión ambiental, planeación del uso del suelo y de los propios recursos naturales, pero la mayoría de ellos tienen limitantes institucionales para
27 Ver http://www.undp.org.mx/.
asumir estas nuevas funciones. Los municipios enfrentan problemas que involucran espacios más amplios que su propio territorio, como es el manejo de una cuenca o de los litorales (afectados por las corrientes y procesos marinos extraterritoriales); sus recursos económicos son limitados; carecen de recursos humanos capacitados; su andamiaje institucional y jurídico es insuficiente; y la información con que cuentan para la toma de decisiones es escasa y fraccionada.
Ante estas limitantes que enfrentan los gobiernos locales actuando individualmente, las reformas de 1999 al artículo 115 Constitucional confiriéndoles la facultad de asociarse para prestar más eficazmente los servicios públicos, constituyen una nueva oportunidad para que los municipios puedan asumir un rol más activo en la resolución de los problemas de gestión ambiental.
En este proceso los municipios pueden convertirse en un ejemplo para atender agendas complejas que transciendan administraciones en un contexto de alternancia política. Así como mostrar la manera de hacer frente a las limitantes económicas y de capacidad institucional con la realización de acciones de gestión ambiental con grupos ciudadanos o instituciones académicas que generan soluciones innovadoras para viejos problemas. En el nuevo contexto de descentralización en el país, los ayuntamientos deben adquirir las capacidades técnicas y profesionales y los recursos económicos complementarios que les permitan realizar las acciones de gobierno a su nivel de competencia. En los casos de municipios rurales, en zonas de bajos ingresos con altos niveles de marginación social, para desarrollar adecuadamente sus funciones los ayuntamientos deben complementar sus capacidades técnicas e institucionales con la construcción de alianzas de participación con diversos actores locales, instituciones académicas, empresas y otras instancias creadas por los ciudadanos del propio municipio.
Esta nueva gobernanza para la sustentabilidad permite establecer una coordinación intergubernamental en diferentes niveles; contar con instrumentos innovadores de políticas públicas y asegurar la transversalidad; crear una cultura de la sustentabilidad; y contar con una ciudadanía más activa y participativa. Las alianzas intermunicipales constituyen una de las alternativas de experimentación institucional más sólidas, si bien no son las únicas. Su atractivo reside en que, como se ha discutido en las páginas precedentes, ofrecen un campo de actuación amplio basado en la cooperación y en la construcción paulatina de acuerdos de mayor alcance y duración. De las experiencias del Río Ayuquila y de la costa de Yucatán se pueden extraer algunas lecciones y conclusiones para el futuro cercano. Estas lecciones se derivan justamente de la propia adecuación y transformación de las funciones públicas en los contextos municipales y regionales. Conforme a la propuesta de la Tabla 1 podemos explorar algunas lecciones a partir de la interpretación de los datos ofrecidos.
En primer lugar, por lo que se refiere al de-sempeño de las funciones públicas definidas como del núcleo estratégico, los casos de Ayuquila y Yucatán aportan evidencias de cómo se pueden articular en contextos territoriales específicos las actuaciones de órganos nacionales y de naturaleza jurisdiccional y legal (en especial el Poder Legislativo del estado de Jalisco). La lección no es menor, sobre todo si se toma en cuenta que dichos órganos tienden a definir en muchos casos sus funciones como atemporales (es decir, no limitadas a un periodo específico) y sin efectos territoriales limitados (o definidos como aplicables a todos los territorios). En el caso de Ayuquila se ejerce una mayor vigilancia para el cumplimiento de la normatividad; se diseñan políticas públicas innovadoras que ahora son impulsadas a nivel estatal. Los anteriores presidentes municipales, ahora diputados, promueven en el Congreso local el apoyo financiero al fideicomiso y al OPD. En el caso de la Alianza Intermunicipal en Yucatán, el gobierno del estado y la SEMARNAT (federal) promueven el Ordenamiento Ecológico del Territorio Costero, lo que implica una definición territorial de planeación exclusiva. Por su parte, el CBM-M (CONABIO) otorga un atributo diferencial a la costa.
En segundo lugar, en el caso de las funciones definidas como “Red de actividades no exclusivas” (cuadrante superior derecho en la Tabla 1), las dos experiencias de intermunicipalidad muestran el potencial de aprovechamiento de las capacidades sociales e institucionales existentes, en términos de una distribución de tareas y responsabilidades entre los actores participantes. Esta distribución coordinada de tareas puede llegar a ser considerada, asimismo, como muestra de capital participativo o de empoderamiento de los ciudadanos y sus organizaciones; tal como puede ser el caso de estas dos experiencias, aunque ello no constituye el foco de la cuestión, pues, como se ha demostrado en otros contextos, la participación por sí sola no es capaz de generar óptimos sociales o ambientales28. En Ayuquila se impulsa la gestión por cuencas, los servicios municipales de separación de desechos sólidos y de descontaminación y restauración del río, el ordenamiento territorial y la protección de cabeceras de cuenca; se fortalece la organización comunitaria y las capacidades locales a través de la vinculación internacional, lo que genera interfases con otras plataformas de planeación para el uso de los recursos naturales, como es el caso de la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería y los Consejos Asesores de ANP’S; y se promueve
28 Estela I. Sotelo, “Los nuevos protagonistas: relaciones intergubernamentales e involucramiento de organizaciones sociales en la prestación de servicios públicos municipales. El caso de los sistemas de tratamiento de aguas en San Luis Potosí, In: J. Sosa (ed.), Política pública y participación social: visiones alternativas. México, Divip-CESGAP-UNAM, 2006; pp. 63-92.
la gestión ambiental responsable de los ingenios azucareros. Por su parte, en la Alianza en Yucatán, la atención a desastres naturales y los servicios de recolección de basura son promovidos por distintos agentes (incluidas las ONGS); se reconocen las actividades productivas vinculadas de pesca, turismo y puertos; y hay una interfase emergente con otras plataformas como los Consejos Asesores de ANP’S.
En tercer lugar, las alianzas municipales consideradas en este trabajo no ofrecen datos relevantes para profundizar en el análisis de las funciones definidas como “exclusivas”. Aún así, es necesario mantener abierta la perspectiva en torno a estos temas, pues cabe esperar que en el futuro cercano puedan generarse efectos o vínculos hacia cuestiones de soberanía. Como señalan Breton y Blais, en el manejo de los territorios costeros están implícitas cuestiones de soberanía energética o de integridad territorial 29.
Finalmente, los dos ejemplos discutidos aquí aportan elementos de adecuación y ampliación de las funciones públicas relativas a la producción de bienes y servicios para el mercado y la sociedad (cuadrante inferior derecho en la Tabla 1), con un sentido amplio y apropiado a la idea de globalización. Tanto en el caso de Ayuquila como en el de la Costa de Yucatán, se tiene por un bien intangible la salud de los ecosistemas de montaña y costero, con sus diversos componentes. Al ser definidos justamente como bienes se contribuye en muchos sentidos a la idea de ciudadanía global y de contribuciones generales a la estabilidad planetaria. Todo ello complementado por las redes emergentes de comunicación e intercambio de información que se presentan en ambos casos. Específicamente en el caso de Ayuquila se reconoce como un bien público la salud del río y sus bienes y servicios ambientales asociados (la cuenca). Se reconoce también el paisaje como un servicio o espacio de recreación pública y cultural. Emergen redes de comunicación informal gobierno-sociedad-ONG-academia en las que el conocimiento científico se divulga y opera como instrumento. Emergen redes ciudadanas que rehabilitan áreas de recreación, y se vinculan con redes ciudadanas de una cuenca en Estados Unidos que generan movilidad de escolares. Los programas de separación de desechos permiten la comercialización de productos reciclables y la alianza con empresas. Emergen nuevas oportunidades para la valoración del recurso río y el territorio a través del turismo. Conflicto y comunicación reducen crisis potenciales y se logran acuerdos. En la Alianza en Yucatán, se reconoce como un bien público la salud de los ecosistemas costeros y sus bienes y servicios ambientales asociados (el paisaje y el agua). Se reconoce el paisaje como un servicio o espacio de recreación pública y cultural. Emergen redes de comunicación informal gobierno-sociedad-ONG-academia en las que el conocimiento científico
29 Loc. cit.
se divulga y opera como instrumento. El turismo y la urbanización reclaman la conservación y el uso diferenciado.
Aunque los casos ofrecidos por este estudio no pueden ser considerados concluyentes o siquiera suficientes para asumir que las alianzas intermunicipales serán la forma dominante de agrupación o consorcio en el futuro cercano, ello no es obstáculo para destacar su potencial articulador. No debe perderse de vista que ambas experiencias distan mucho de haberse agotado. De ahí que parezca conveniente insistir en su estudio y observación más detallada, y en su comparación con otras experiencias nacionales e internacionales.
Bresser P., L. C., 1999. Managerial public administration: strategy and structure for a new State, en Luis C. Bresser P. and P. Spink, Reforming the Sate: Managerial public administration in Latin America. Colorado, Lynne Rienner; pp. 1-14.
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Alfredo Arellano Guillermo, Julia Fraga y Rafael Robles de Benito
Los temas de gestión ambiental, en particular el relativo al manejo de las Áreas Naturales Protegidas (ANP), como los más sólidos instrumentos para la conservación in situ del patrimonio natural, han tomado fuerza a la luz de la acelerada degradación de los ecosistemas y la disminución de la diversidad biológica. Las ANP incluyen zonas con poblaciones humanas de alto grado de marginación socioeconómica; condición que para algunas autoridades ofrece la posibilidad de enfrentar en una sola estrategia tanto el problema del rezago social como el de la conservación biológica. Sin embargo, lo anterior no necesariamente es compatible, toda vez que la conservación de la biodiversidad puede implicar nuevas restricciones al uso de los recursos naturales, asignándose para ello tasas de aprovechamiento insostenibles en términos económicos. Una mirada general al mapa de distribución de las ANP en México y en particular en la Península de Yucatán muestra el espacio costero protegido en un gran porcentaje del total de áreas protegidas con diferentes categorías de manejo, por lo que se convierte en un espacio problema donde la existencia de múltiples intereses de los actores genera también diversidad de conflictos reales y potenciales. Es decir, un territorio multiuso donde un segundo aspecto crítico es el hecho mismo de que estas ANP, específicamente aquellas en zonas costeras, registran una demanda creciente por parte de un mercado turístico para todas sus modalidades. Un tercer aspecto crítico es el directamente relacionado con el crecimiento de la superficie de las ANP, el uso del suelo y sus recursos disponibles; esto es, se convierten en áreas de interés político y pueden llegar a considerarse competidores de los ayuntamientos municipales.
En la actualidad, el número de áreas naturales protegidas de administración federal en México es de 149, con una superficie total de 17.486,741 hectáreas. La Península de Yucatán actualmente cuenta con 19 de ellas (12.75%), con un total de 2.620,010 hectáreas que representan el 15% de estas (Tabla 1). Asimismo, en la región, los gobiernos locales han decretado 12 ANP de administración estatal (6 en Yucatán, 4 en Quintana Roo y 2 en Campeche) con un total de 932,296 hectáreas; y 1 de administración municipal (Mérida).
A diferencia de otros países, donde los terrenos en los que se establecen las ANP son propiedad del gobierno que las administra bajo la categoría de bienes públicos, en México permanecen, en su mayor extensión, sujetos a la propiedad privada, ejidal o comunal. Por otra parte, para entender la complejidad de la gestión es necesario observar lo que muchos usuarios de recursos naturales consideran derechos adquiridos1, particularmente en el caso de las ANP marinas en las que el acceso a los bienes públicos requiere un análisis particular. Esto implica la necesidad de planificar y gestionar, con todos los residentes locales y los visitantes eventuales, propietarios y usuarios, los usos del suelo y el manejo de los recursos naturales bajo esquemas que les permitan tener y mantener su participación.
La complejidad de la administración de las ANP no termina con lo anterior. Para lograr una eficiente -y eficaz- administración territorial y del manejo de sus recursos naturales se requiere una integración de las políticas públicas al interior de este espacio territorial. Lograrla implica poder incidir en las decisiones de más de 10 dependencias, tanto al interior del sector ambiental como de otros sectores gubernamentales de los tres niveles, respecto a la forma de aplicación de los programas de gobierno, tanto en lo concerniente a la emisión de autorizaciones, permisos y concesiones sobre usos del suelo, como al aprovechamiento de recursos (Tabla 2).
1 Vale la pena preguntarse si este concepto de “derechos adquiridos” tiene algún sentido jurídico en una sociedad que se pretende democrática y se dice sujeta a un estado de derecho. Pareciera que la idea del derecho adquirido responde, no a la existencia de un marco jurídico formal, sino a un criterio que atiende al primero que llegue o, en el peor de los casos, al imperio del más fuerte.
Tabla 1. Áreas Naturales Protegidas de administración federal.
Área Natural Protegida |
Fecha |
Superficie |
Reserva de la Biosfera Calakmul |
23-May-89 |
723,185 |
Reserva de la Biosfera Sian Ka’an |
20-Ene-86 |
528,148 |
Reserva de la Biosfera Arrecifes de Sian Ka’an |
02-feb-98 |
34,927 |
Reserva de la Biosfera Los Retenes |
24-May-99 |
282,858 |
Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro |
19-Jul-96 |
144,360 |
Reserva de la Biosfera Ría Celestun |
27-Nov-00 |
81,482 |
Reserva de la Biosfera Ría Lagartos |
21-May-99 |
60,348 |
Área de Protección de Flora y Fauna Uaymil |
22-Nov-94 |
89,118 |
Área de Protección de Flora y Fauna Yum Balam |
06-Jun-94 |
154,052 |
Área de Protección de Flora y Fauna Otoch Ma’ax Yetel Kooh |
05-Jun-00 |
5,367 |
Área de Protección de Flora y Fauna Bala’an K’aax |
03-May-05 |
128,390 |
Parque Nacional Arrecifes de Xcalak |
27-Nov-00 |
17,949 |
Parque Nacional Arrecifes de Puerto Morelos |
02-Feb-98 |
9,067 |
Parque Nacional Arrecifes de Cozumel |
19-Jul-96 |
11,988 |
Parque Nacional Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc |
19. Jul-96 |
8,673 |
Parque Nacional Isla Contoy |
02-Feb-98 |
5,126 |
Parque Nacional Arrecife Alacranes |
06-Jun-94 |
333,769 |
Parque Nacional Tulum |
23-Abr-81 |
664 |
Parque Nacional Dzibilchaltún** |
14-Abr-87 |
539 |
Superficie Total |
|
2,620,010 |
* Algunas de las ANP cuentan con decreto de fecha anterior, sin embargo, fueron derogados para ajustarlos a las categorías de manejo vigentes. |
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** La administración fue cedida al Gobierno del Estado de Yucatán, sin embargo, el decreto federal no ha sido abrogado. Fuente: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas |
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Tabla 2. Principales dependencias encargadas de la expedición
de autorizaciones, permisos y concesiones y aplicación de programas
de desarrollo al interior de ANP.
Trámites y Aplicación de Programas |
Dependencia |
Permisos de pesca |
CONAPESCA-SAGARPA |
Permisos de UMAS – Caza |
DGVS-SEMARNAT |
Permisos de cambio de uso de suelo – forestal |
DGVS-SEMARNAT |
Permisos de aprovechamiento forestal |
DGFS-DGIRA-SEMARNAT |
Concesiones de aprovechamiento de zona federal marítimo terrestre |
DGZOFEMATAC-SEMARNAT |
Permisos en materia de impacto ambiental |
DGIRA-DEL-SEMARNAT |
Licencias de construcción |
Municipio |
Licencias de funcionamiento comercial |
Municipio |
Tránsito de embarcaciones |
Capitanía de Puerto – SCT |
Permisos de colecta científica en ANP’s |
DGVS/CONAPESCA |
Dotación y regularización de terrenos nacionales |
SRA |
Parcelación de terrenos ejidales |
SRA |
Desarrollo de planes parciales de desarrollo urbano (PDU) |
Municipio |
Permisos de aprovechamiento turístico-comercial |
CONANP |
Aplicación de programas de desarrollo social |
SEDESOL, SECTUR, CONADEPI, SAGARPA |
Permisos de aprovechamiento de aguas nacionales |
CNA-SEMARNAT |
Diseño, planeación y aplicación de programas de ordenamiento ecológico territorial |
(PET, POEL) DGP-SEMARNAT. Gobiernos Estatales/Municipales |
Fuente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Gobierno Federal - Reglamentos internos |
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Los ejemplos en los que las políticas o las decisiones de los distintos órganos de gobierno se contraponen debido a la visión sectorial de cada dependencia o área administrativa, así como los criterios bajo los cuales los funcionarios en turno otorgan permisos o autorizaciones, son múltiples y diversos. Lo anterior afecta constantemente gran parte de la gestión que realizan las administraciones de las ANP, en especial cuando el trabajo comunitario lleva a consensos acerca del uso de los recursos naturales. Esto suele verse con cierta frecuencia en casos en los que la autoridad responsable de la ANP -con el respaldo formal del Programa de Manejo del área a su cargo- y los usuarios de los recursos naturales adoptan voluntariamente mejores prácticas de manejo, pongamos por caso, eliminar redes de pesca en zonas de alta productividad biológica. No obstante que comiencen a recuperarse así los recursos pesqueros, en los hechos nada garantiza que este acuerdo sea respaldado por la autoridad de pesca y, contraviniendo una iniciativa comunitaria, autorice a nuevos grupos o permisionarios la pesca con redes; al final se acaban enfrentando problemas sociales y jurídicos, así como el correspondiente descrédito hacia las instituciones gubernamentales, incluyendo aquí a la administración de la ANP.
Tenemos que tomar en consideración, asimismo, que en otras ocasiones el trabajo comunitario es convocado por organizaciones no gubernamentales que trabajan al nivel de las comunidades locales y están en estrecha vinculación con los municipios y con los representantes de las dependencias del gobierno. Por lo tanto, muchos de los consensos logrados transitan con esquemas de gestión que quedan inconclusos, y desaniman a los grupos locales y los colocan en dinámicas contradictorias de toma de decisiones de los asuntos locales.
El Programa de Manejo es el instrumento con el que las ANP cuentan para la planeación de los usos del suelo y las actividades de aprovechamiento de los recursos naturales. Sin embargo, este instrumento presenta serias limitaciones, aun cuando se plantea como el más indicado para reflejar una verdadera integración de las políticas públicas. Tiene poco peso jurídico, ya que para su elaboración tiene que supeditarse a lo establecido en las distintas leyes y reglamentos de administración territorial, de usos del suelo y de aprovechamiento de recursos naturales. Esto es, no puede establecer nuevas normas y regulaciones si éstas ya están definidas en algún otro instrumento regulatorio, por lo que difícilmente puede resultar un instrumento ad hoc para atender todas las necesidades específicas del manejo particular de cada ANP.
Asimismo, los Programas de Manejo entrañan limitaciones para la regulación de las densidades y reglas de construcción de obras de desarrollo al interior de las ANP, de suerte que el uso de los Programas de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET-POEL) y los Planes de Desarrollo Urbano (PDU) se convierten en instrumentos alternativos de planeación y regulación. Con base en esta premisa, para atender la necesidad de regular las densidades de construcción en la zona costera de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an fue elaborado un POET, mientras que los Parques Nacionales de Xcalak y Tulum se han considerado dentro de la planeación de POET regionales o locales. En las ANP marinas también resultan limitados los Programas de Manejo para la regulación de actividades pesqueras y de otro tipo de actividades contenidas en otros instrumentos jurídicos.
Dentro de esta complejidad están los procesos de consulta pública para someter los Programas de Manejo de las ANP, en los que se presenta el problema de la representatividad de los sectores económicos, de la “comunidad” y de las dependencias federales, estatales y municipales. Otro problema es el referente a la continuidad de los consensos y a la “apropiación”: el hacer propias o compartir las responsabilidades por parte de los sectores involucrados. Generalmente los sectores sociales orientan las responsabilidades de manera unidireccional, dejando recaer en el gobierno la solución total. Y por el lado del gobierno, es el municipio el que con frecuencia no adopta las responsabilidades y capacidades que le corresponden. El problema de la comunicación y negociación tiene que ser considerado no sólo en lo que corresponde a los órganos de gobierno y sus diferentes niveles, sino también a las ONG tomando en cuenta su fuerte dependencia de los momentos y actuaciones de los organismos que financian las actividades de conservación y desarrollo.
En la construcción de un genuino sistema federal y democrático, uno de los temas cuyo análisis resulta todavía pendiente es el que implica la descentralización administrativa de las facultades del gobierno federal hacia los estados y municipios para el manejo de las Áreas Naturales Protegidas.
Cuando observamos la complejidad que entraña el manejo de las ANP, vale preguntarse si su administración se facilitaría en manos de los gobiernos de los estados o municipios. No obstante que existen algunas experiencias al respecto, no se ha hecho un análisis documentado de sus resultados y, en consecuencia, tampoco se ha determinado cuáles son los elementos que se requieren para definir políticas encaminadas a enriquecer las estrategias de conservación.
Para entender mejor los esquemas de descentralización es preciso señalar las opciones normativas que se han implementado en la Península de Yucatán y que son parte de este análisis. Las siguientes modalidades no son excluyentes, pero las presentamos segmentadas con la intención de ofrecer un análisis más detallado y una mejor comprensión histórica:
Descentralización coercitiva. En esta modalidad el gobierno del estado y el de los municipios son tratados como agentes reguladores del gobierno federal. Se espera que cumplan con una serie de requisitos impuestos por el gobierno federal. Las políticas de manejo y las medidas regulatorias deberán tener estándares y procedimientos para lograr el cumplimiento de objetivos y para reducir la discrecionalidad de la autoridad. Cuando estas medidas no se cumplen, el gobierno federal puede establecer diversas sanciones. Bajo esta premisa, el gobierno federal -primero a través de la SEDUE y, en su momento, de la SEDESOL-descentralizó el manejo de las Reserva de la Biosfera de Calakmul en Campeche a principios de la década de los noventa.
Descentralización cooperativa. Es un acercamiento a las estructuras y tratados intergubernamentales del gobierno federal con los estados, provincias o municipios u otras unidades de gobierno, donde los concibe como “socios”. Se asume que existen los acuerdos necesarios entre los órdenes de gobierno y la coordinación indispensable para la aplicación de las políticas públicas, y los incentivos suficientes para el logro de los objetivos. Si bien podemos señalar que debido a los requerimientos de la gestión que precisan las ANP en México ésta modalidad es una condición deseable y se trabaja en esa dirección, también es cierto que existen experiencias donde la firma de estos acuerdos más formales de co-administración ha generado experiencias poco recomendables, como fue el caso de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an en Quintana Roo a finales de los años ochenta y principios de los noventa.
Participación de instituciones académicas, ONGS, comunidades y empresas locales. En esta modalidad se reconoce que los proyectos de manejo de recursos no necesariamente dependen del mandato de una agencia del gobierno central. Pero lo cierto es que no existe un sólo caso en la Península de Yucatán en el que la administración de una ANP de carácter federal haya sido otorgada a instituciones privadas o públicas de carácter académico, aunque sí ha ocurrido en áreas sujetas a jurisdicción estatal, como lo fue durante algunos años el caso de la Reserva Estatal de El Palmar en Yucatán. También es cierto, por otra parte, que con cierta frecuencia han participado ONGS y centros e institutos de investigación y educación superior en actividades o programas de las ANP.
Desconcentración. Implica que la autoridad federal (CONANP) concentra la mayor parte de sus actos de autoridad y decisiones de manejo preferentemente en las oficinas regionales. En esta modalidad la CONANP ha desarrollado su quehacer desde el año 2001.
La experiencia de la descentralización coercitiva en el caso de la Reserva de la Biosfera “Calakmul” permite en retrospectiva apreciar varios errores: la “entrega” de la administración al gobierno del estado de Campeche se realizó sin contar con elementos normativos, particularmente un Programa de Manejo, ni controles internos para la asignación de perfiles especializados para ocupar los puestos de responsabilidad en la administración del área. En consecuencia, esta amplia zona (723,000 hectáreas), que estuvo sujeta a la ejecución de políticas fallidas de colonización durante las décadas de los sesenta y setenta principalmente debido a la escasa disponibilidad de agua, y que padeció la indefinición de los límites territoriales entre Campeche y Quintana Roo, además de que se encuentra lejos de la ciudad capital (350 km), no contaba para su manejo con un instrumento eficaz de control de promoción política. La Dirección de la Reserva fue ocupada entonces mediante nombramiento directo por parte del gobernador en turno, y fue vista como un escaño para aspirar a la presidencia municipal. Así, en más de una ocasión, los recursos disponibles de los programas internacionales de apoyo a la conservación fueron utilizados para programas sociales de promoción política.
Un segundo caso podría ser el del Parque Nacional de Dzibilchaltún en Yucatán, cuya administración le fue otorgada mediante un convenio de coordinación al gobierno del estado a finales de los años noventa, y que, a diferencia de Calakmul, hasta hoy continúa sujeto a la administración estatal. No obstante, los resultados generados por dicho cambio son, para todo efecto práctico, nulos: en cuanto área natural protegida Dzibilchaltún continúa siendo un parque de papel2. La presión de cambios de uso de suelo a la que se ha visto sujeta esta zona por el crecimiento urbano de la ciudad de Mérida, continúa aumentando y mermando la superficie disponible para la conservación.
Una de las razones que explican el abandono por parte de la autoridad federal del Parque Nacional de Dzibilchaltún - la CONANP no ha hecho esfuerzos por reintegrarlo al manejo- y que lo hacen diferente del caso de Calakmul, es que su participación en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas parece ya no tener un carácter prioritario3.
2 Vale decir en este caso que la administración de Dzibilchaltún como zona arqueológica sigue sujeta parcialmente a la jurisdicción federal a través del Instituto Nacional de Antropología e Historia, pero no hay en realidad una coordinación efectiva entre las instancias responsables de la conservación y administración del patrimonio cultural y la dependencia a cargo del manejo del parque nacional.
Una segunda experiencia de descentralización, más apegada a la forma cooperativa, fue la que se estableció entre la SEDUE y el gobierno del estado de Quintana Roo para la atención de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an durante los últimos años de la década de los ochenta y principios de los noventa.
A diferencia de la experiencia en Calakmul, esta área es muy vigilada debido entre otras razones a que ha recibido múltiples nombramientos y reconocimientos internacionales (Sitio de Patrimonio Mundial, Red de Reservas de la Biosfera, Sitio RAMSAR), además de la atención que le han prestado las ONGS que trabajan en apoyo a su conservación. Sin embargo, al igual que en el caso de Calakmul, el nombramiento de los directores por el Gobernador en turno convirtió a la Dirección del Área Natural Protegida en un puesto de agenda política o de intereses personales, ocupado por personas sin un perfil adecuado y con distintos intereses en su manejo. A finales de 1995, las discrepancias entre el gobierno federal y el estatal en las decisiones sobre la administración se agudizaron, en un escenario que ponía de manifiesto la debilidad institucional del gobierno local frente a las presiones ejercidas sobre el área por parte de representantes de los intereses del desarrollo costero del sur del estado de Quintana Roo.
La Tabla 3 refleja los presupuestos de atención al medio ambiente en los estados de la Península de Yucatán, así como el bajo nivel de gestión, cuando existe, que tienen los administradores o encargados de las ANP de administración estatal. Además de los salarios relativamente bajos y un mínimo de incentivos para el desarrollo de capacidades del personal, el bajo nivel de gestión explica el poco interés de gente bien capacitada para el puesto. Por otra parte, el nivel de administración estatal implica poco acceso a la gestión de apoyos económicos, técnicos, políticos y de promoción y cooperación interinstitucional al nivel local, nacional o internacional. Lo anterior no supone que quienes ocupan esos cargos carezcan de las capacidades necesarias, sino que por tratarse de funcionarios de menor rango no tienen acceso a los tomadores de decisiones de las instituciones cooperantes.
Finalmente, en términos de conservación y desarrollo, estas limitaciones se reflejan en la pérdida de hábitat, tanto en cobertura como en calidad, pues se carece tanto de presencia institucional como de proyectos de conservación que permitan fomentar una cultura ambiental entre las comunidades locales y entre los funcionarios
3 El análisis y la evaluación de lo que ha sucedido con los sistemas estatales de áreas naturales protegidas, que refleja el pobre lugar que la conservación de los recursos naturales alcanza entre las prioridades de los gobiernos estatales, contribuiría a explicar la situación de las áreas “descentralizadas”
Tabla 3. Gestión de las áreas naturales protegidas estatales.
|
Nivel de gestión (responsable)/ |
Presupuesto |
Superficie |
Quintana Roo |
1. Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente |
2007: 36’157,346 |
|
Santuario del Manatí (Bahía de Chetumal) |
Encargado (sí) |
|
281,320 |
Xcacel-Xcacelito |
Encargado (sí) |
|
362 |
Laguna |
Administrada por la Fundación de |
|
1,114 |
Laguna |
Encargado (no) |
|
1,914 |
Laguna Manatí |
Encargado (no) |
|
203 |
Yucatán |
1. Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente |
2007: 21’363,991 |
|
Reserva Estatal |
Encargado (no) |
|
50,177 |
Reserva Estatal |
Encargado (no) |
|
69,039 |
Parque Estatal Kabah |
Encargado (no) |
|
949 |
Parque Estatal Lagunas de Yalahau |
Encargado (no) |
|
5,683 |
San Juan Bautista Tabi y Anexa Sacnicté |
Encargado (no) |
|
1,355 |
Parque Nacional Dzibilchaltún |
Encargado (no) |
|
539 |
Campeche Nivel de atención al medio ambiente: (1) Secretaría. Nivel de atención a las ANP. Nivel de atención a las ANP (4). |
1. Secretario |
2007: 16’521,386 |
|
Reserva Estatal Balamku |
Encargado (no) |
|
409,200 |
Reserva Estatal Balam Kin |
Encargado (no) |
|
110,980 |
Fuente: Web. Portal de Transparencia del Gobierno de Quintana Roo; el Gobierno de Yucatán; y el Gobierno de Campeche. |
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*En el organigrama de la SEDUMA se muestra el puesto del Encargado del ANP Xcacel – Xcacelito con un nivel salarial mayor al del encargado del Departamento de Áreas Naturales Protegidas. |
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**No es factible conocer el presupuesto de egresos específico para ANP, por lo que se toma todo lo destinado a medio ambiente. En el caso de Quintana Roo hay que tomar en cuenta que se divide adicionalmente en desarrollo urbano y medio ambiente, por lo que las cifras del ejercicio pueden estar en el rango de 50% menos. En el año 2005, el área de infraestructura se encontraba aún en esta Secretaría, razón por la que se observa una notable reducción del presupuesto hacia 2006 y 2007. |
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de gobierno que toman las decisiones que afectan directa o indirectamente al área. Esto último -la falta de conciencia ambiental de los funcionarios públicos- se observa con frecuencia en las constantes modificaciones a la planeación y en los cambios de usos del suelo concebidos y ejecutados únicamente para adecuarlos a las necesidades financieras de las inversiones privadas. Más aún, en muchas ocasiones las propias autoridades locales promueven actividades no sustentables que violentan la reglamentación de las ANP.
No es una exageración presuponer que si las ANP de administración federal se encontraran bajo una administración estatal o municipal, su fisonomía sería muy distinta a la actual. Es difícil generalizar a partir de las distintas experiencias surgidas del manejo de estas áreas, pero sí es válido decir que las autoridades locales (estados y municipios) tradicionalmente han mantenido una visión “desarrollista” que ve la utilidad primaria extractiva y “privatizable” de estas áreas, antes que valorar los beneficios públicos de los servicios ambientales que brindan y las condiciones de sustentabilidad que pueden proporcionar a los procesos de desarrollo local y regional.
El esquema de descentralización participativa, también llamado “co-manejo”, es una forma de manejo practicada desde los años ochenta en las ANP de México. En ese entonces proliferaron las organizaciones no gubernamentales enfocadas en el tema del medio ambiente y la protección de la biodiversidad, en el contexto de una sociedad organizada y participativa frente a la ausencia de un gobierno estructuralmente fuerte para atender el tema. A pesar del obstáculo que representa la falta de transferencia de los actos de autoridad a las organizaciones de la sociedad civil, éstas junto con los centros de investigación y de enseñanza superior han mantenido una forma activa de participación en el manejo de las ANP desde hace más de dos décadas, lo cual puede apreciarse en la generación de proyectos y programas de investigación, educación, monitoreo, restauración y desarrollo social.
En este sentido se debe reconocer que, previamente a la conformación de la SEMARNAP en 1995 y ante la falta de presencia física de la autoridad encargada de la administración de estas áreas naturales protegidas, la participación en ellas, en particular de las ONGS, resultaba determinante para su conservación.
La participación de las ONGS y el sector privado ha transitado también a través de la adquisición de predios al interior de las ANP como medida para reforzar su conservación, tales son los casos de Pronatura, A.C. en la Reserva de la Biosfera Ría Lagartos y de Amigos de Sian Ka’an A.C. en la Reserva del mismo nombre, así como de empresarios que han manifestado, al menos por ahora, dedicar a la conservación algunos predios adquiridos. En algunas de estas adquisiciones se ha contado con el apoyo de organizaciones internacionales en la recaudación de fondos provenientes del extranjero, sumando de esta forma la participación privada internacional. Este tema requerirá de un análisis posterior debido a la inconformidad de algunos sectores que advierten sobre riesgos de “acaparamiento” de terrenos, específicamente cuando las superficies son extensas, lo cual puede llevar a que el patrimonio natural quede “en manos de unos cuantos” y sean éstos quienes aprovechen los recursos de las ANP. Si bien es cierto que esta presunción puede responder a la falsa premisa del bien privado versus el bien público, también sugiere que la titularidad de las ANP en principio debiera retornar a manos de la institución responsable de su manejo, en particular los terrenos que constituyen las zonas núcleo en las que no debe permitirse ninguna actividad humana que modifique la evolución del ecosistema.
El otro tema pendiente a analizar es el que se refiere a las ANP privadas en la Península de Yucatán -cuya representatividad es aún incipiente en esta zona-, en las modalidades resultantes del decreto concertado con el gobierno federal o de la certificación de la CONANP. El primer esfuerzo en su tipo lo desarrolla “El Edén A.C., en el municipio de Lázaro Cárdenas, y Uyumil Ceh en Othón P. Blanco, ambas en el estado de Quintana Roo.
La desconcentración administrativa de la CONANP, que se inició durante la administración del presidente Vicente Fox y continúa en la de Felipe Calderón, se originó con la iniciativa de regionalizar todo el sector ambiental, sin embargo, a partir del cambio del titular de la SEMARNAT, sólo la CONAFOR y la CONANP sostuvieron esa iniciativa. Estos cambios de política no sólo generaron incertidumbre en las formas y tiempos del proceso de regionalización, sino también un abatimiento del apoyo político y económico.
Si bien el proceso de regionalización ha logrado a la fecha un mayor alcance institucional y la operación de novedosos esquemas de administración para la atención en mayor o menor medida de todas las ANP de administración federal, también ha generado un exceso de funciones y compromisos a nivel regional y local para el personal de la institución, además de reducir los logros y alcances que en lo individual habían logrado algunas ANP a lo largo del sexenio del presidente Ernesto Zedillo.
Entre ese exceso de funciones en la Península de Yucatán podemos señalar el incremento en la atención de 12 a 18 ANP, el ingreso de 8 nuevas ANP para atender nuevos compromisos internacionales (MAB, WHS o RAMSAR), la atención y despacho de permisos en materia de aprovechamiento turístico, las opiniones institucionales en materia de impacto ambiental, cambios de uso de suelo, investigación y colecta científica, y muchos otros. A este cúmulo de responsabilidades hay que sumar la atención a Programas de Desarrollo Rural Sustentable y a Programas de Especies Prioritarias, el establecimiento de nuevas ANP, el diseño e implementación del cobro de derechos por uso de las ANP y el apoyo a sistemas estatales, municipales o privados de ANP. Todo lo anterior sin obtener un incremento de personal acorde con las necesidades requeridas.
Es importante señalar que desde la década de los ochenta, en la Península de Yucatán -a diferencia de otras regiones del país- se han ido construyendo condiciones tendientes a consolidar la administración regional: la continuidad y cohesión de un equipo de trabajo, la cooperación interna, la coherencia institucional en la toma de decisiones y la homogeneidad social y ambiental. Aunque a muchos puede parecer que este cuadro se desdibuja y palidece, especialmente en los últimos años, lo cierto es que el capital humano formado regionalmente, las redes de interacción entre los actores y las organizaciones relevantes, y el saber construido en conjunto entre los equipos institucionales de trabajo enfocados en la conservación, las ONG y un importante grupo de académicos, continúan siendo un importante patrimonio local que afianza las posibilidades de continuar fortaleciendo la conservación in situ.
Otro factor a tomar en cuenta es el hecho de que la regionalización en la CONANP se originó mediante el método de ensayo–error, lo que generó durante dos o tres años esquemas distintos en las regiones “establecidas”. Incluso actualmente se encuentran en revisión nuevas propuestas de límites y número de regiones en el país (Fig. 1).
Para el caso de la Península de Yucatán, los objetivos rectores de dicha regionalización son:
• Elevar el nivel de gestión local y regional con los gobiernos de los estados y municipios y con el sector social.
• Agilizar los mecanismos de toma de decisiones y de concertación con las comunidades y organismos del sector social.
• Generar mecanismos de asesoría, capacitación y colaboración entre las ANP de la región que permitan elevar el nivel de su manejo y de las capacidades profesionales del personal.
• Ampliar la cobertura de atención a la totalidad de las Áreas Naturales Protegidas de la Península de Yucatán.
• Agilizar la administración de los recursos materiales y financieros de la región. Asimismo, el proceso de fortalecimiento de la capacidad institucional para la
desconcentración de ANP en la Península de Yucatán incluye:
• Mejorar el reclutamiento y uso de las habilidades del personal.
• Reestructurar el trabajo y las relaciones de autoridad.
• Mejorar la información y los flujos de comunicación.
• Re-inventariar y reasignar los recursos materiales.
• Descentralizar y abrir oportunidades de intervención participativa en los procesos de toma de decisiones.
• Mejorar los procesos administrativos.
Figura 1. Propuesta de regionalización para la administración de las ANP federales 2007.
Entre los modelos de regionalización propuestos se incluyeron esquemas en los cuales los directores de ANP cuenten adicionalmente con un liderazgo temático a nivel regional o con un liderazgo regional por ecosistema protegido.
El modelo de regionalización alcanzado se detalla en la Tabla 4.
El proceso de regionalización desarrollado requirió acciones de “desconcentración institucional”, reflejadas actualmente en las modificaciones al Reglamento Interno de la SEMARNAT (DOF 30/XI/06). Se transfirieron algunas funciones y actos de autoridad que se ejercían desde el centro. Considerando que desconcentrar no es independizar,
Tabla 4. Misión CONANP: Conservar el patrimonio natural de México a
través de las Áreas Naturales Protegidas y de los Programas de Desarrollo
Rural Sustentable en regiones prioritarias para la conservación.
Rol de los |
Funciones de los |
Ventajas |
Distribución geográfica de directores y una dirección regional o coordinación basada en cuatro tipos de apoyos a las direcciones |
Los directores atienden y coordinan los temas y asuntos relacionados con su(s) ANP asignada(s) y reciben apoyo de una Dirección Regional en cuatro rubros principales: administrativo-financiero; jurídico; político y técnico -éste último sólo en proyectos de carácter regional, es decir, que contemplen a más de un ANP en la región. |
Mantiene el nivel de gestión de los directores. |
Fuente: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. |
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pero sí dejar o atenuar la jerarquía administrativa, el poder central mantiene para sí facultades limitadas de verificación y control. Es necesario ver a las direcciones de las ANP como las células del funcionamiento del sistema (SINAP) y de la institución (CONANP), ya que otra visión netamente centralista significaría un retroceso de décadas y causaría distorsiones del propósito que animó la creación de esta institución en el año 2000.
El tema de la descentralización de las Áreas Naturales Protegidas se manifiesta también en la agenda internacional. En la experiencia reciente de Quintana Roo, el interés mostrado por autoridades municipales para administrar las ANP ha obedecido ya sea al atractivo que representa la generación y recaudación de recursos económicos por el ingreso de turistas, o bien, a que la institución gubernamental encargada de la administración es vista como un freno a los intereses económicos privados para el uso o explotación de recursos naturales, la construcción de obras de infraestructura y desarrollos turísticos, principalmente costeros, o para favorecer mediante permisos de uso de recursos a grupos o sectores de interés específicos. El interés manifiesto, entonces, no ha revelado un verdadero compromiso con la conservación de las ANP.
Con base en estas experiencias y en otros argumentos de carácter estratégico, podemos enunciar las razones por las que no resulta conveniente hasta el momento promover la descentralización de las ANP en términos de ceder su administración a estados o municipios:
a) Si consideramos que las ANP contienen el capital natural más valioso del país y que éste debe ser conservado y manejado estratégicamente -incluso se habla de considerarlo asunto de seguridad nacional-, entonces se requiere de una estrategia nacional para que el manejo derive de una sola política de alto nivel de compromiso de Estado.
b) Si bien algunos estados y municipios están interesados en administrar ANP federales y pueden aportar importantes elementos para ese fin, es claro también que no todos mantendrán el mismo nivel de compromiso en el tema y las capacidades técnicas y económicas de cada uno serán muy distintas. Algunas experiencias del pasado en Campeche y Quintana Roo han mostrado que el manejo estatal de las ANP tiende a politizar su administración y toma de decisiones.
c) Aún existe una fuerte dependencia de financiamiento y cooperación internacional para el manejo de las ANP. Las estrategias de financiamiento internacional se han dirigido tradicionalmente hacia los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas con base en las prioridades surgidas de las consultas con expertos. La gestión de dichos recursos desde el nivel local podría generar una competencia innecesaria que contribuya a desgastar y burocratizar las relaciones de cooperación internacional.
d) El manejo de las ANP requiere de una integración de las políticas públicas y la confluencia de la toma de decisiones del manejo y administración territorial y de los recursos naturales. En este sentido no se contempla jurídicamente, al menos en el corto plazo, que la administración y la aplicación de los actos de autoridad de las áreas marinas, los sistemas lagunares, las zonas federales marítimo- terrestres y otros bienes nacionales al interior de las ANP sean de carácter estatal o municipal. Esta condición limitaría en mucho un manejo integral de las ANP.
e) Las experiencias del manejo de las ANP de carácter estatal o municipal, o de los sistemas estatales de ANP, salvo casos excepcionales, no muestran un satisfactorio desempeño o un verdadero compromiso institucional en su manejo a través de los cambios gubernamentales. Esto refleja y torna en un asunto secundario el interés de los gobiernos locales para su adecuado manejo y conservación. Incluso existen algunos estados y más municipios para los que el tema resulta completamente ajeno, a pesar de que la LGEEPA permite la creación de sistemas estatales o iniciativas municipales para la conservación de la biodiversidad local.
f) Muchas de las ANP han sido establecidas abarcando más de un municipio o inclusive dos o más estados de la República debido a que las condiciones naturales de los ecosistemas no respetan las fronteras políticas. Se antoja aún más compleja la integración de las políticas públicas con administraciones divididas.
g) No es contradictorio terminar señalando que es necesario mantener las oportunidades que surgen de la creación de ANP desde iniciativas locales para la conservación, en el entendido de la existencia de canales acordes con las leyes y procedimientos federales.
h) Reconocer las asimetrías que existen entre las ciencias sociales y naturales en relación a las iniciativas de manejo (Bretón y Davy, 2006), permitirá reconocer la necesidad de trabajar más en conjunto a favor de las ANP, en grupos de trabajo multidisciplinario enfocados en la reorientación y análisis de enfoques para profundizar en el tema de la descentralización y centralización de la gestión ambiental.
Ante los problemas vislumbrados en este capítulo producto de nuestra experiencia (el factor “político” en la gestión del territorio protegido, el poco acceso a la gestión de apoyos, la falta de presencia institucional, la voracidad de las autoridades locales para fomentar actividades no sustentables, la falta de apoyo económico y político), nos quedan retos y desafíos (el fomento de la cultura ambiental, la necesidad de las inversiones privadas, una gestión que atienda la integración de las políticas públicas) que habrá que asumir y trabajar con diferentes grupos multiescala y multifuncionales, pero cuidando que prevalezca la verdadera defensa de nuestro territorio como nación. ¿Un nuevo federalismo?
Bretón, Y., D. Brown, B. Davy, M. Haughton, y L. Ovares, L. (Eds), 2006. Manejo de Recursos Costeros en el Gran Caribe. IDRC, Ottawa.
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), “Logros 2003”, México D. F.
http./ www.Página web Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
http:/ www. Portal de transparencia del Gobierno de Quintana Roo, Gobierno de Yucatán y Gobierno de Campeche.
Este espacio en blanco intencionalmente dejado de la página
Patricia Guzmán-Amaya, Gabriela Morales-García,
Carmen Monroy-García y Verónica Ríos-Lara
El proceso de descentralización estatal aparece en latinoamérica como parte de la planificación regional en la década de 1980 (Ramiro-Fernández, 2002), en respuesta a la crisis de legitimidad de los gobiernos, a la crisis fiscal de los gobiernos centrales que hacía atractivo el traspaso de funciones a otros niveles de gobierno y a la presión de organismos internacionales1: Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)2.
La descentralización en México alcanza cuatro ámbitos: económico, político, social e institucional-administrativo. En el económico, durante un periodo de tiempo considerable la descentralización estuvo basada en un proceso de industrialización, que revolucionó la estructura económica en ciertas áreas del país y provocó un crecimiento económico dispar en sus diferentes regiones; situación que se repite en el desarrollo histórico de México.
* Las opiniones vertidas en el presente trabajo son responsabilidad personal de las autoras.
1Descentralización y pobreza. http://www.eumed.net/tesis/amc/12.htm.
2Rojas, M.A. Las reformas constitucionales al marco jurídico del Distrito Federal (1986-1996). www.politicas.unam.mx/publ/publicp/razoncinica/…/01_06_05reforma_df.htm.
En el ámbito político se presupone que la descentralización impulsa la democratización3, pero en la historia de nuestro país, con fuertes problemas de pobreza, la descentralización ha estado ligada a caciques unidos al poder del Estado (cabe señalar que en países con problemas agudos de pobreza y subdesarrollo y con administraciones públicas poco profesionalizadas e instituciones en las que no se tiene confianza, la descentralización acelerada puede ahondar los desequilibrios regionales).
El ámbito social comprende los rasgos autóctonos como expresiones de la cultura, historia, creencias, símbolos y tradiciones de las comunidades, cuya riqueza en México es innegable, resultado de una multitud de grupos indígenas que definen la gran diversidad cultural e histórica de nuestro país.
El principal objetivo de la descentralización es considerar a los miembros de la sociedad como ciudadanos activos en el proceso de gobierno, y no como meros “usuarios o receptores”. Descentralización y federalismo no significan lo mismo, pero en México en la práctica tienen el objetivo de fortalecer los gobiernos locales (Cabrero, 1998). Los esfuerzos de descentralización en nuestro país se pueden dividir en los periodos 1970-1976 y 1976-1982, en los que se desarrollaron iniciativas enfocadas a la desconcentración gubernamental; de 1982 a 1988 dichas iniciativas se orientan a la descentralización gubernamental; y en el periodo 1988-1994 se intenta una descentralización hacia la sociedad civil con el PRONASOL (Cabrero, 1998).
Las primeras acciones de gobierno que consideran la zona costera se realizan en el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952), con la creación de las primeras comisiones de desarrollo integral para la cuenca de los ríos Tepalcatepec (Michoacán) y Papaloapan (Castelet, 2000). En el periodo de desconcentración gubernamental se crea la Comisión Coordinadora de Puertos (1970-1976) y se toman iniciativas para la desconcentración administrativa, como la fundación de la “Alianza para la producción”, mediante la cual se crearon e impulsaron puertos industriales (1976-1982).
En el periodo 1982-1988 se profundizó el proceso de descentralización gubernamental. En un inicio el gobierno promovió políticas y elaboró leyes -como la Ley de Planeación que estableció la creación del Sistema de Planeación Democrática y
3 Es interesante señalar que el propio BM considera a sus políticas propuestas para combatir la corrupción, entre las que se encuentra el proceso de descentralización, como las responsables del aumento de la corrupción. La Jornada. Miércoles 20 de septiembre de 2006.
la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo4; se creó el Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal (en el que destaca la transferencia a los estados de la educación básica y normal y los servicios de salud); y se reformó el Artículo 115 constitucional para asignar a los municipios fuentes de ingresos e independencia política (Cabrero, 1998).
En este periodo se lleva a cabo el Programa de Reordenación Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán (1984-1987), con la promoción intensiva de las actividades pesqueras como una de sus líneas de acción. Creado para diversificar la economía y retirar la participación del Estado en la industria henequenera, este programa trajo como consecuencia la liquidación de más de 40,000 ejidatarios que quedaron desempleados, por lo que la pesca ribereña se vio como una alternativa para ellos; no obstante, esta actividad se saturó en la década de 1990 (Canto-Sáenz, 2001), con un balance de campesinos que terminaron como pescadores y en la pobreza5. Esto presionó al gobierno a intensificar sus esfuerzos por atraer inversión extranjera al estado, para lo cual se mejoró la infraestructura en comunicaciones y transportes; en esta época se inaugura el puerto de altura de Progreso (Canto-Sáenz, 2001).
De 1988 a 1994 se inicia el proceso descentralizador hacia la sociedad civil a partir del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) (Cabrero, 1998), promovido y apoyado por el Banco Mundial (Ramiro-Fernández, 2002), cuyos programas de ajuste impulsan la descentralización como política pública indispensable y de beneficios seguros. El PRONASOL recentralizó funciones y poder de decisión en el Ejecutivo Federal, marginando a los gobiernos municipales (Cabrero, 1998).
En contraste con estas acciones del Estado enfocadas a un sector importante de la población, y cuyo propósito era satisfacer una serie de necesidades que el mercado no podía satisfacer, los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas se identificaron por sus claras tendencias internacionales -caracterizadas por un Estado de bajo perfil, sólo regulador- y por la búsqueda de la integración a la economía de mercado (Pardo, 2000). Con esta visión de Estado, Salinas suprime de la Ley de Pesca el régimen de especies reservadas en favor de las cooperativas, y permite la inversión privada en especies como el camarón. Esto representa un revés a la forma de organización cooperativada6, que funcionaba como una micro-empresa en la que
4 Esta ley tenía como objetivo de la planeación, encauzar las actividades de la administración pública federal y garantizar la participación social en la integración del plan y los programas de desarrollo. http://www.universidadabierta.edu.mx/Biblio/Planeaci%F3n%20del%20Desarrollohtml.html.
5 Auge y decadencia del oro verde. http:77jornada.UNAM.mx/2000/09/19/034n2gen.html.
6 El régimen de especies reservadas a cooperativas fue el principal estímulo al surgimiento y desarrollo del movimiento cooperativo pesquero. www.fao.org/docrep/field/003/ab493s/AB493SO2.htm.
se beneficiaban no sólo los pescadores que conformaban la cooperativa sino todas las familias que vivían alrededor de la actividad.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000 establece el federalismo para fortalecer la democracia, y plantea la descentralización y el desarrollo regional para integrar y acelerar el desarrollo de regiones con altos niveles de marginación y migración, como la región sur. Como consecuencia del PND, la Secretaría de Gobernación elabora el Programa para un Nuevo Federalismo (PNF) que reivindica la autonomía de los estados federados y la participación social en materia de educación, salud, agricultura y desarrollo rural, protección de los recursos naturales y medio ambiente, entre otros.
Derivado de lo anterior, en materia de infraestructura portuaria se implementan dos acciones: la creación de las Administradoras Portuarias Integrales (API) en los puertos industriales y pesqueros, y la desincorporación hacia los estados de los terrenos de FONDEPORT dedicados a fines pesqueros, turísticos y recreativos (Castelet, 2000).
En el periodo 1994-2000, la atención al sector pesquero quedó a cargo de la extinta SEMARNAP, la cual creó la Coordinación General de Descentralización que sirvió de enlace con una Red de Descentralización que incluía a las entidades federativas y áreas centrales y delegaciones estatales de la Secretaría. Se realizaron estudios jurídicos y de administración pública que sirvieron de base para formular la estrategia del proceso de descentralización que comprendía la transferencia de funciones y recursos económicos a los estados. Para este efecto se suscribieron acuerdos con las 32 entidades federativas, se llevaron a cabo estrategias de concentración, generación y difusión de información, y se crearon instancias de participación social en el ámbito pesquero o relativas a la materia: el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Pesca Responsable; el Comité Nacional de Pesca y Recursos Marinos; los Comités de Pesca y Recursos Marinos o Pesqueros; los Consejos de Cuenca; las Comisiones de Cuenca; y los Consejos Nacionales o Regionales para el Desarrollo Sustentable (SEMARNAP, 2000).
A partir de diciembre del año 2000, la atención al sector se ubica en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), a cargo de dos órganos desconcentrados: la Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA); y el Instituto Nacional de la Pesca (INP), encargado de la investigación científica y tecnológica que sustenta el proceso de administración de los recursos pesqueros y acuícolas. Tradicionalmente el aparato administrativo se ubicaba en el Distrito Federal, pero en el año 2001 -cuando se crea la CONAPESCA (mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de junio) para atender las demandas del sector pesquero y acuícola- se traslada al puerto de Mazatlán, Sinaloa (acuerdo publicado en el DOF el 17 de julio de 2001). Decisión que ha generado problemas en los estados del Golfo y Mar Caribe principalmente.
Aun cuando en dicho acuerdo se establece “que la pesca y la acuacultura son actividades fundamentales para el desarrollo del país” y “que resulta necesario impulsar el desarrollo acuícola y pesquero del país […] en el contexto de políticas públicas que propicien la actuación coordinada del Gobierno Federal y la vinculación e inserción de las autoridades de los estados y municipios en la administración de los recursos pesqueros y el desarrollo acuícola, fortaleciendo así el federalismo que impulsa la presente administración”, en la realidad esto nunca se cumplió, ya que la descentralización simplemente consistió en el traslado del aparato administrativo del Distrito Federal a otra entidad en la que se ubica una parte importante de la actividad pesquera y acuícola, pero sólo una parte.
Casi desde su creación en 1962, el INP se concibió como una institución estructuralmente descentralizada; actualmente cuenta con catorce centros regionales y cuatro estaciones de investigación pesquera que atienden de manera regional la problemática pesquera y acuícola. En función de esta estructura, la relación del INP con el sector es muy estrecha porque está presente en casi todo el litoral del país; su relación formal con el sector se manifiesta a través de la CONAPESCA, que es la autoridad que administra los recursos dentro de la SAGARPA acorde con la Ley de Pesca vigente, la cual establece que el INP “realizará investigaciones científicas y tecnológicas de la flora y fauna acuáticas; dará asesoramiento para preservar, repoblar, fomentar, cultivar y desarrollar especies pesqueras; así como emitir opinión de carácter técnico y científico que proporcione elementos de juicio a la autoridad pesquera, cuando ésta se lo solicite”.
En el sexenio pasado se realizaron múltiples esfuerzos por convertir a la CONAPESCA y al INP en organismos descentralizados. En 2004, la SAGARPA solicitó a la FAO realizar una evaluación del INP: entre sus recomendaciones sugiere transformarlo en un organismo descentralizado, para que cuente con mayor autonomía para realizar investigación independiente; políticas más flexibles de contratación de personal científico y un esquema de salarios y estímulos que fomenten el buen desempeño, la permanencia y promoción de personal calificado; programas de superación y de intercambio académico y científico, participación en proyectos con otros centros de investigación; capacidad para captar recursos externos adicionales; mayor facilidad para vincularse y responder a las solicitudes de servicios de información científica y técnica y capacidad para promover desarrollos tecnológicos patentables que puedan generar ingresos adicionales, entre otros aspectos. La FAO sugiere además que el INP conserve su carácter de asesorar científica y tecnológicamente al Estado, con presupuesto gubernamental que asegure y sustente dicha transformación. Asimismo, la evaluación señala que la estructura regionalizada del INP tiene ventajas en el proceso de descentralización7.
Conforme a lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el INP establece convenios con los gobiernos de los estados como parte de un esquema de descentralización de actividades de investigación en embalses. Con este propósito, implementó un programa de capacitación para el personal de las subdelegaciones de pesca en los estados y centros de enseñanza e investigación, que permitiera desarrollar habilidades para identificar la vocación de los embalses y evaluar abundancia de los recursos, crear bases de datos para actualizar la Carta Nacional Pesquera y elaborar o actualizar las Normas Oficiales Mexicanas y Planes de Manejo de Embalses.
Al término del sexenio (2006) se concluyeron actividades de investigación pesquera, acuícola y socioeconómica con la mayoría de los gobiernos estatales. El INP recomendó8 continuar con la descentralización del manejo de embalses. No obstante, este intento de descentralización no alcanzó la meta esperada principalmente por la falta de personal capacitado en los gobiernos de los estados que se hiciera cargo de la investigación en embalses y por la falta de transferencia de recursos financieros, de manera que las investigaciones continúan realizándose en el INP.
En el proyecto de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS), el tema de la descentralización se plantea en el artículo 22 que propone realizar programas de carácter regional, estatal y municipal para el manejo adecuado de cultivos y pesquerías y la descentralización de programas, recursos y funciones. De acuerdo con la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados9, el objeto es establecer las bases de las atribuciones que corresponden a la federación, los estados y los municipios en materia de pesca y acuacultura.
Para coadyuvar en la realización de estas tareas, el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura “se convertirá en un foro intersectorial de apoyo, coordinación, consulta, concertación y asesoría”, que tendrá como objeto proponer las políticas, programas, proyectos e instrumentos para el fomento, productividad, regulación y control de las actividades pesqueras y acuícolas, así como incrementar la competitividad de los sectores productivos. Formarían parte de dicho Consejo los titulares de la SAGARPA y CONAPESCA, representantes de las dependencias y entidades de la administración pública federal relacionadas con la materia (como es el caso del Instituto Nacional de
7 SAGARPA-FAO. 2005. Informe de evaluación del Instituto Nacional de la Pesca de México. Proyecto UTF/MEX/053/MEX.
8 Informe de Rendición de Cuentas. Etapa 3 del 1° de enero al 30 de noviembre de 2006.
9 http://www.elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_id=60448.
la Pesca), representantes de organizaciones sociales y de productores de los sectores pesquero y acuícola y los titulares de las dependencias competentes de los gobiernos estatales.
En otros artículos, el proyecto de ley señala aspectos de coordinación con los gobiernos de los estados y municipios para realizar diferentes trabajos, como formular y aplicar políticas, instrumentos y programas de pesca y acuacultura estatal en concordancia con la política nacional de pesca y acuacultura sustentables, entre otros. Para realizar las tareas de descentralización y de coordinación entre los tres niveles de gobierno, la ley prevé la implementación de diversos sistemas de apoyo que coadyuven a organizar la participación ciudadana, la información, capacitación y financiamiento.
Con relación a la participación ciudadana, los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura apoyarían al actual Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura. En este mismo sentido, el ordenamiento y los planes de manejo (instrumentos para la administración de los recursos contemplados en la iniciativa de ley) involucran de manera activa a todos los interesados.
Para la concentración y actualización de información pesquera y acuícola, el proyecto de ley define diversos sistemas, tales como el Sistema Estatal de Información Pesquera y Acuícola, al cual alimenta el Sistema Nacional de Información Pesquera y Acuícola, formado a su vez por la Carta Nacional Pesquera, la Carta Nacional Acuícola, el Registro Nacional de Pesca y Acuacultura (de carácter público, que integra la información del Registro Estatal de Pesca y Acuacultura y la Red de Información Acuícola) y el anuario estadístico de pesca y acuacultura, entre otros elementos.
Se prevé fortalecer la investigación y su vinculación con el sector, y que el Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura (INAPESCA, que actualmente se conoce como Instituto Nacional de la Pesca) promueva y coordine la integración de una Red Nacional de Información e Investigación en Pesca y Acuacultura, para articular acciones y optimizar recursos humanos, financieros y de infraestructura.
Con relación al financiamiento para el desarrollo del sector, la ley señala en sus artículos 16 y 24 que las contribuciones que cobren los gobiernos locales por concepto del aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas los deberá usar en programas relacionados con el sector; y que la SAGARPA en coordinación con los gobiernos estatales y dependencias de la administración federal aplicarán estímulos fiscales, económicos y de apoyo financiero para el desarrollo de la pesca y acuacultura. Se plantea la creación del Fondo Mexicano para el Desarrollo Pesquero y Acuícola (PROMAR) que operará a través de un comité mixto, y será el instrumento para promover la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, la investigación, el desarrollo y transferencia de tecnología, facilitar el acceso a los servicios financieros, y garantizar a las instituciones financieras que operen con el Fondo la recuperación de los créditos que se otorguen a las organizaciones de productores pesqueros y acuícolas.
En cuanto a capacitación, es facultad de la SAGARPA (artículo 24), en coordinación con entidades de la administración pública federal y entidades federativas, la organización y capacitación de organizaciones pesqueras y acuícolas; así como del INAPESCA formular y ejecutar programas de adiestramiento y capacitación.
Conforman esta región los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. Las carencias históricas, escasa infraestructura, equipamiento y mercado que caracterizan esta región condicionan su débil integración con el resto del país. Contrasta con este rezago, su enorme biodiversidad (forma parte del Corredor Biológico Mesoamericano reconocido entre las cinco regiones en el mundo por su megadiversidad, y concentra más del 70% de la biodiversidad de América Septentrional), sus cada vez más escasos recursos hídricos, forestales y escénicos (selva tropical y de montaña, bosque mesófilo, humedales y manglares) y el petróleo, además de su innegable riqueza cultural producto de los diversos grupos indígenas que habitan en la región –en ésta se concentra el 74% del total de la población indígena del país10.
En México, el 80% de la población indígena sobrevive en condiciones de pobreza extrema, distribuida en los estados de Hidalgo, Zacatecas, Chihuahua y los ya mencionados de la región sur-sureste (Torres-Salcido, 2000). El PIB per cápita de los estados del sur del país es similar a los países menos subdesarrollados de África (Díaz-Cayero, 2005; Scott, 2000).
La Comisión Nacional de Población (CONAPO) hace una división del país en cinco regiones. En la V, donde se encuentran Campeche, Quintana Roo y Yucatán, se registra menor densidad de población y menor número de municipios, en su mayoría rurales. El Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias, desarrollado en 1999, propone acciones de desarrollo social y la generación de recursos para atacar la pobreza en zonas de mayor marginación, entre las que se encuentra la región
10 Gasca-Zamora, J. El Sur-Sureste de México en la estrategia del Plan Puebla-Panamá: ¿Una oportunidad de desarrollo para las regiones olvidadas? http://www.nodo50.org/pchiapas/documentos/ppp26.htm.
oriente y litoral de Yucatán. El mayor número de pobres se registra en Yucatán que cuenta con 106 municipios, de los cuales, 72 forman parte de las micro regiones de atención prioritaria. Aun cuando se ha dado con más frecuencia la alternancia entre partidos políticos en el ámbito municipal, el pluralismo político no corresponde a mayor pluralismo social, pues no se conceden mayores espacios de decisión a mujeres, jóvenes o a indígenas (Ziccardi, 2003).
El sector pesquero y acuícola está conformado por la SAGARPA -representada por la delegación estatal que atiende los asuntos relativos a la materia a través de la Subdelegación de Pesca-; el INP -a través del Centro Regional de Investigación Pesquera de Yucalpetén (CRIP-Yucalpetén)-; el gobierno del estado -representado por el propio gobernador y la Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca-; el sector social -agremiado en tres federaciones de sociedades cooperativas (Federación Regional de Sociedades Cooperativas de la Industria Pesquera del Centro y Poniente del Estado de Yucatán, Federación Regional de Sociedades Cooperativas de la Industria Pesquera Zona Oriente del Estado de Yucatán y Federación Regional de Sociedades Cooperativas Pesqueras, Turísticas, Acuícolas y Artesanales del Estado de Yucatán)-; pescadores libres; la Cámara Nacional de las Industrias Pesquera y Acuícola (CANAIPESCA); y la Unión de Armadores.
Además del proyecto de la LGPAS, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) vigente contempla la descentralización como uno de los criterios rectores para poner en práctica los programas de apoyo para el desarrollo sustentable, así como la integración de consejos y comités que celebren convenios entre la SAGARPA y los gobiernos de los estados y municipios, y que éstos sean las instancias donde puedan participar los productores y demás agentes de la sociedad relacionados con el sector. Con base en la LDRS, la delegación de la SAGARPA interviene en el Programa Especial Concurrente (PEC), en el que participan diversas dependencias de gobierno, autoridades locales, productores y los Comités Sistema Producto (actualmente se han establecido para tilapia y langosta); también interviene en el Programa Alianza para el Campo (PROCAMPO), a través del Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable (CEDRUS).
La participación del sector pesquero se da a través del Consejo Estatal de Pesca y Acuacultura, auxiliado por los Comités de Pesca y Recursos Marinos y el Comité Estatal de Inspección y Vigilancia, para generar consensos, acuerdos y toma de decisiones en el manejo de los recursos pesqueros y acuícolas. Los pescadores libres no forman parte del consejo ni de los comités, sin embargo, el gobierno estatal los involucra en comités locales de ordenamiento pesquero y acuícola para la solución de problemas.
Yucatán cuenta con una gran variedad de recursos pesqueros. Entre los de mayor importancia comercial se encuentran el pulpo, la langosta, los peces demersales (mero, negrillo, huachinango y pargo), así como el tiburón-cazón; son explotados tanto por la flota artesanal (compuesta por lanchas) como por la flota mayor (embarcaciones de mediana altura), que se diferencian principalmente por su tamaño y características, equipos de localización y artes y áreas de pesca.
La pesca en el estado es una actividad en la que la gran mayoría de los pescadores no cuenta con ningún tipo de seguridad social; son trabajadores que cambian constantemente de embarcación y de especie objetivo; y algunos se dedican a otras actividades y regresan a la actividad pesquera cíclicamente. No obstante que por esta razón el número de empleos que la pesca genera es bastante incierto, se considera que existen entre 10 y 12 mil empleos fijos y entre 4 y 7 mil eventuales. La industria mantiene alrededor de 2,000 empleos directos, y se puede decir que la economía en la costa yucateca se basa en gran medida en la actividad pesquera, de suerte que diversos servicios en los puertos tienen conexión con este sector (Canto-Sáenz, 2001).
El desarrollo de la pesca comercial sigue un patrón oligopólico mediante el cual unos cuantos permisionarios acaparan el acopio, procesamiento, comercialización y exportación de los productos pesqueros, entre los que sobresalen: la Congeladora Golfo y Caribe y Promarmex, en el puerto de Progreso; Pescamex, Congeladora Cuevas y Congeladora Yucalpetén, en el puerto de abrigo Yucalpetén; y La Atlántida del Sur, Atunamex y Hulkin, en la ciudad de Mérida. Los empresarios o y permisionarios son dueños de plantas procesadoras de la mayor parte de las embarcaciones de la flota mayor y de la flota artesanal.
En el sector social se percibe desorganización, debido principalmente a su bajo nivel educativo, a la falta de capacitación en aspectos administrativos, financieros y de comercialización y a un rezago económico crítico (por endeudamiento principalmente). Por otro lado, los pescadores libres se desempeñan también como mano de obra no asalariada de las grandes empresas, lo que se refleja en los diferentes puertos de Yucatán en donde las cooperativas están comprometidas a vender los productos a precios preferenciales a un número limitado de plantas procesadoras, por cuanto éstas les dan anticipos sobre la captura y apoyo financiero para adquirir equipo (Salas et al., 2005). Las plantas procesan y comercializan el producto para su exportación o venta en el mercado nacional y, por ende, son las que se llevan las mayores ganancias. Un ejemplo es la langosta, cuya producción en su mayor parte llega a las cooperativas, pero éstas no la comercializan directamente sino la envían a empresas instaladas en el puerto de Progreso, en el puerto de abrigo Yucalpetén o en la ciudad de Mérida, donde la procesan para su comercialización, distribución y exportación (Ríos et al., 1998).
Los empresarios compiten entre ellos por acaparar la mayor cantidad de producto, financiando a los pescadores en la compra de equipo y embarcaciones, situación que genera un incremento en el esfuerzo de pesca y ha coadyuvado a la sobre-explotación, disminución de volúmenes de captura y rentabilidad de las principales pesquerías, como por ejemplo la de mero.
Los empresarios cuentan con permisos de pesca para aquellas lanchas que ellos financian a los pescadores; cuando el pescador termina de pagar se le entrega la embarcación pero sin el permiso, de suerte que el empresario puede financiar la compra de otra embarcación al amparo del mismo permiso; por su parte, el pescador tendrá que solicitar uno nuevo o bien acceder libremente a los recursos convirtiéndose en un infractor potencial. Este proceso genera, entonces, el libre acceso a algunos recursos pesqueros en el estado y a una demanda constante para la obtención de permisos por parte de aquellos que ya son dueños de sus lanchas. A pesar de que el pescador considera que paga caro el financiamiento que recibe, no tiene otra forma de comercializar su producto, ya sea porque no sabe cómo hacerlo o porque se lo impide la deuda que tiene con los empresarios.
Una de las acciones que realizó el gobierno federal (2000-2006) para regularizar a estos pescadores fue el “emplacamiento” de embarcaciones, lo cual se hizo con el propósito, no sólo de contar con una estimación real del número de lanchas y de darle la oportunidad a los pescadores libres de obtener sus permisos de pesca, sino de otorgarle al gobierno la posibilidad tanto de obtener una mayor recaudación por la emisión de permisos como de mantener de alguna forma el control político del grupo.
En respuesta al problema de sobre-explotación de algunas de las principales pesquerías a escala nacional, la SEMARNAP planteó el Programa de Ordenamiento Pesquero que incluía la evaluación de recursos que le correspondió desarrollar al INP en 1998; en la evaluación se encontraban cinco de las pesquerías más importantes de Yucatán (langosta, pulpo, mero, huachinango y tiburón-cazón). Se concluyó que a futuro el volumen de captura no aumentaría y que era necesario tomar medidas inmediatas para detener el incremento del esfuerzo de pesca sobre ciertos recursos y en otros casos disminuirlo. En virtud de que los pescadores y empresarios no aceptaron estas medidas pues generalmente se oponen a regulaciones que restrinjan el esfuerzo, la SEMARNAP creó un vínculo entre el gobierno federal y los usuarios, a través de los Comités Estatales de Pesca y Recursos Marinos, para promover la participación de todos los actores del sector y llegar a consensos, acuerdos y toma de decisiones para el manejo de los recursos.
Algunos actores del sector señalan que la descentralización puede facilitar la administración de los recursos pesqueros a través de acuerdos entre el gobierno del estado y la SAGARPA. Como ventajas plantean que a escala local las decisiones se pueden hacer con mayor conocimiento de causa, se pueden priorizar necesidades y se puede alcanzar una mayor transparencia en el uso de los recursos. Como desventajas, en cambio, consideran que la emisión de permisos se podría hacer en forma discrecional para beneficiar a algunos usuarios, o se podrían extender permisos de fomento para encubrir pesca comercial o para evitar la aplicación de una medida de regulación.
Una crítica que hacen a las instituciones de investigación, incluyendo al INP, es la falta de coordinación entre ellas, pues con frecuencia abordan el mismo problema generando altos costos de investigación. Esta situación les preocupa en virtud de que en ocasiones apoyan las investigaciones con recursos económicos.
El CRIP-Yucalpetén tiene relación estrecha con los productores, la Subdelegación de Pesca de la SAGARPA y el gobierno del estado; pescadores y empresarios proporcionan información al CRIP que se utiliza en los análisis de los proyectos de investigación. Algunos grupos del sector demandan que los resultados de investigaciones y opiniones técnicas se difundan por cuanto constituyen el sustento de las decisiones que se toman para el manejo y administración de los recursos. Asimismo, sugieren que el CRIP, que actualmente realiza investigaciones sobre langosta, pulpo, especies demersales (incluyendo el mero) y pepino de mar, aborde el estudio de otros recursos de la región que requieren investigación científica y tecnológica, aunque no dejan de estar concientes de que la institución no cuenta con el personal de investigación ni con los recursos económicos suficientes para hacerlo.
Contrariamente a lo señalado por la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados, consideramos que la iniciativa de Ley General de Pesca y Acuacultura (LGPAS) no especifica las atribuciones de los tres niveles de gobierno, por el contrario, el hecho de plantear la descentralización de funciones de manera general podría abrir la puerta a descentralizar aquellas funciones que competen al gobierno federal. Por esta razón, es muy importante que a la hora de planear el proceso de descentralización se acoten las funciones de los tres niveles de gobierno y se definan qué aspectos son factibles de descentralizar, sin menoscabo del desarrollo de la propia actividad.
Si bien en el sector se ha avanzado en el proceso de descentralización, éste no ha sido sistemático y no ha tomado en cuenta las experiencias de administraciones pasadas, por cuanto no se realizan acciones de seguimiento, evaluación y fiscalización del proceso. Como ejemplo tenemos los trabajos de la SEMARNAP relativos a la puesta en marcha de estrategias de concentración, generación y difusión de información y la creación de mecanismos de participación social, todos los cuales no continuaron operando en el siguiente sexenio en el que la atención al sector pesquero y acuícola pasó a formar parte de la SAGARPA.
En el Estado de Yucatán se puede apreciar en los últimos dos sexenios mayor participación del sector en la elabo